Право муниципальной собственности: вопросы теории и практики

Тема: Право муниципальной  собственности: проблемы теории и практики

ВВЕДЕНИЕ

Деятельность  всякой  власти,  реализация  ее  политики   должны   быть обеспечены собственными материальными и  финансовыми  ресурсами.  Тем  более это актуально для современного периода,  когда  одной  из  основных  функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере,  чем к государственной власти,  так как к задачам местного  самоуправления  в первую   очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, выступая на совещании с главами городов Золотого кольца России, отметил, что так как «с 2009 года закон о местном самоуправлении будет работать в полном объёме, начнётся реализация его основной идеи – большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на городском и поселенческом уровне»¹. Осуществление же этих задач зависит от наличия у муниципальных образований необходимых средств и ресурсов - муниципальной собственности.   Муниципальная собственность, представляющая собой экономическую основу жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования, нуждается в эффективном правовом регулировании, поэтому тема данной работы – проблемы муниципальной собственности, является, безусловно, актуальной.

Институт муниципальной собственности  регулируется значительным числом нормативно-правовых актов. К ним относятся: Гражданский  кодекс Российской Федерации, Федеральный  закон от 6 сентября 2003 г. № 131ФЗ  «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные аспекты муниципальной собственности регулируются Бюджетным, Налоговым, Земельным кодексами Российской Федерации, Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161ФЗ  «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и иными нормативно правовыми актами. Влияние на правовое регулирование оказывает также судебная и правоприменительная практика. Нередко данные нормативно-правовые акты вступают в противоречия друг с другом, что затруднят понимание права муниципальной собственности, а это, в свою очередь, оказывает негативное влияние на осуществление данного права.

Целью данного исследования является: обозначить проблемы муниципальной собственности и выявить пути их устранения.

Задачи исследования:

1. Дать определение  муниципальной собственности и  определить субъектов данного  права;

2. Определить объекты  муниципальной собственности, и  дать детальную характеристику земельным участкам как объекту, собственность в отношении которого разграничена специальным законом; муниципальной казне как неделимому имуществу;

3. Дать характеристику  основных способов управления муниципальной собственностью, определить наиболее актуальные их проблемы и предложить пути их решения.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУБЪЕКТЫ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В нашем законодательстве публично-правовое образование традиционно считается особым, самостоятельным субъектом права наряду с юридическими лицами и гражданами. В этом качестве оно может быть и субъектом права собственности (собственником). Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности – государственную и муниципальную собственность.

В настоящее  время муниципальная собственность  занимает достойное место в структуре  форм собственности Российской Федерации. Характерными особенностями муниципальной  собственности являются:

1. непосредственная  связь данной собственности с  интересами местного сообщества;

2. воплощение  в ней особой совокупности  экономических отношений между  человеком и властью;

3. отнесение  ее к разновидности публичной  (общественной) собственности;

4.муниципальная  собственность является основным  инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования².

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления ею является решение вопросов местного значения, т. е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие права владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями.

Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности. Вопрос о субъекте (носителе) права муниципальной собственности логически связан с характеристикой природы этого права. В п. 1 ст. 215 ГК РФ указано, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. В этой же статье закреплено, что право осуществлять право собственности от имени муниципального образования предоставляется органам и лицам, указанным в статье 125 настоящего кодекса. В соответствии с п. 2 данной статьи от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Конституции РФ указано, что местное самоуправление в  Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), а органы местного самоуправления лишь самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132). При таком подходе полномочия органов местного самоуправления сводятся лишь к заведованию, управлению муниципальным имуществом, а право собственности принадлежит населению, жителям соответствующего муниципального образования.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что эффективное  осуществление права муниципальной  собственности может обуславливаться наличием нескольких собственников. Фактически законом закреплены права собственности только за одним субъектом – муниципальном образованием, а муниципальным актом устанавливается иной собственник того же имущества – муниципальный орган. Но права последнего всегда производны от прав муниципального образования, которое он представляет, от прав населения. Именно такой смысл следует вкладывать в ч. 1 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах), согласно которой органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Именно население муниципального образования в целом выступает в роли собственника «первого уровня», в ряде случаев играя важную роль в осуществлении права муниципальной собственности непосредственно. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» права собственника в отношении местных финансов могут осуществляться и непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом данного муниципального образования.  Права всех других собственников являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Однако в соответствии с действующим текущим законодательством, возможность реализации органами местного самоуправления прав собственника муниципального имущества представляется сомнительной. В соответствии с ч. 2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон об общих принципах) органы местного самоуправления обладают правами юридического лица, и их деятельность строится в соответствии с положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях»  применительно к учреждениям, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления (ч. 2 ст. 9), что, в соответствии со ст. 296 ГК, влечет невозможность для данных органов осуществлять права собственника.

Выборные органы и  должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности  «второго уровня». Их правомочия носят  производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и, создаваемым за счет муниципальной собственности, унитарным предприятиям на основе административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основе гражданско-правового договора.

Органом местного самоуправления может быть принято решение о  передаче во владение, пользование  и оперативное управление отдельных  видов имущества, находящегося в  муниципальной собственности. Однако такие юридические лица не становятся собственниками никакого имущества, кроме того, которое было приобретено ими в процессе хозяйственной деятельности. Эти субъекты являются лишь обладателями ограниченных вещных прав на объекты муниципальной собственности.

Ни само население, ни городская дума или мэр не могут ни создавать имущество, ни оказывать социальные услуги населению. Этим занимаются специализированные предприятия, юридические лица. Но такая практика соответствует положению ст. 125 ГК РФ, где закреплено право органов местного самоуправления делегировать полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью отдельным предприятиям и организациям. К специализированным организациям по управлению муниципальной собственностью относятся муниципальные унитарные предприятия, оказывающие социальные услуги населению, а также учреждения, которые владеют, пользуются, распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296). В данном случае, по мнению З. А. Ахметьяновой, к владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом «подключаются вполне самостоятельные звенья в виде юридических лиц, выступающих в гражданском обороте не от имени собственника имущества, а от своего собственного имени, и наделенных на закрепленное имущество относительно самостоятельным вещным правом»³.

На недопущение расширения данного круга собственников муниципального имущества направлено постановление Президиума ВАС РФ, который указал, что ГК РФ не предусмотрена возможность осуществления прав собственника муниципального имущества иными органами, кроме указанных в ст. 125. Полномочия собственника городского имущества осуществляют комитеты по управлению имуществом города. (п. 10 приложения к информационному письму ВАС РФ от 28. 04. 1997 № 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Однако для наиболее полной реализации прав собственников  населению (муниципальному образованию) необходимо быть полноправными участниками гражданских правоотношений. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами и к данным субъектам гражданского права, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

По сути, законодатель прямо определил приоритет специальных  правил (в том числе публично-правовых) по отношению к данным образованиям. Конституционный суд в своем определении указал, что статья 124 ГК РФ закрепляет общие положения об участии муниципальных образований в гражданских правоотношениях и применении к ним норм гражданского права. Невозможность применения к ним положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к муниципальным образованиям в силу специфики последних⁴.