Право муниципальной собственности: вопросы теории и практики

§ 2. Земельные участки как объект муниципальной собственности

В Федеральном законе об общих принципах муниципальное  образование определяется как городское  или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения.

В соответствии с указанным  Законом местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации. При определении  территорий вновь образованных муниципальных образований следует иметь в виду, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона вся территория субъектов Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими поселениями, городскими округами. Только в субъектах Федерации, имеющих низкую плотность населения, допускается наличие территорий, не включенных в состав территорий поселений.

Среди прочих объектов имущества, которые могут находиться в муниципальной  собственности, Федеральным законом  об общих принципах указываются и земельные участки. Муниципальная собственность в ст. 50 Федерального закона об общих принципах логически разделяется на собственность поселений, муниципальных районов и городских округов.

Федеральный закон  «О введении в действие Земельного кодекса  Российской Федерации» к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относят:

1) земельные участки,  занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности  соответствующих муниципальных  образований;

2) земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, с также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

3) иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки. 

Таким образом, к земельной собственности поселения относятся земельные участки, в границах соответствующих поселений, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности, собственности РФ и субъектов РФ.

 Относительно муниципальных  районов в Законе отражена  тенденция по закреплению в  их собственности лишь тех земельных участков, которые не находятся в границах поселений. Примером могут служить земельные участки, на которых располагаются обособленные водные объекты в пределах межселенной территории, относящейся к соответствующему муниципальному району.

Однако большая часть  публичных земель (земель, не находящихся в собственности граждан и юридических лиц, — частной собственности) на настоящее время по-прежнему находится в неразграниченной государственной собственности.

Как известно, общее правило, предусмотренное Федеральным законом  от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон), заключается в том, что право распоряжения земельными участками из состава земель, находящихся в государственной собственности и не прошедших процедуру разграничения, предоставлено органам местного самоуправления. Причем до недавнего времени в Законе отсутствовала определенность, муниципальные образования какого уровня должны и могут осуществлять указанные полномочия.

В этой связи такие полномочия осуществлялись как муниципальными районами и округами, так и поселениями, на территории которых находились соответствующие земли.

Текущее регулирование  правоотношений муниципальных образований по распоряжению земельными участками находящимися в неразграниченной государственной собственности, основывается на положениях Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», изложившего в новой редакции п. 10 ст. 3 Вводного закона.

Согласие указанной  норме распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов либо городских округов.

Таким образом, городские  и сельские поселения оказались  лишены законом, права распоряжаться  неразграниченными государственными землями и соответственно получать доходы от подобной деятельности.

Итак, действующее федеральное  законодательство довольно четко определило, какие именно земельные участки могут находиться в собственности муниципальных районов и поселений, а также установило полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по распоряжению земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности.

Однако, несмотря на новеллы федерального законодательства, многие российские регионы пытаются сохранить контроль за распоряжением земельной собственностью.

Так, например, согласно новой редакции Закона Московской области  «О регулировании земельных отношений в Московской области» согласованию с министерством имущественных отношений Московской области подлежат проекты решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, проекты договоров (соглашений об изменении, о расторжении договоров), заключаемых органами местного самоуправления в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в случае, если размер земельного участка, расположенного в городском округе превышает 1 гектар, в городском поселении – 1 гектар, в сельском поселении – 3 гектара.

Верховный суд Российской Федерации по одному из дел указал, что вопросы распоряжения земельными участками, находящимися в пределах соответствующих муниципальных образований, до разграничения государственной собственности на них в силу прямого указания Федерального закона отнесены к ведению органов местного самоуправления и составляют, таким образом, вопросы местного значения⁹.

Позиция законодателя также отстаивается и арбитражной судебной практикой. Так, арбитражный суд Республики Карелия отказал обществу с ограниченной ответственностью в признании недействующим постановления главы местного самоуправления города Питкарянта и Питкярантского района от 21 декабря 2005 г. № 1347 «О ставках арендной платы за землю на территории города Питкарянта и Питкярантского района на 2006 год», указав, что распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное¹⁰.

Итак, подводя итог вышеизложенному, можно утверждать следующее. Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, не разграниченной на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, в настоящее время согласно федеральному законодательству осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, в зависимости от нахождения соответствующего земельного участка на территории того или иного муниципального района или городского округа, за исключением случаев, прямо установленных федеральным законодательством (Пункт 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации)

Таким образом, законодатель делает попытку свести к минимуму ситуации, порождающие конфликт интересов между субъектами Российской Федерации, муниципальными районами и поселениями в области установления и реализации прав по распоряжению земельными участками, находящимися на территории муниципальных образования.

Однако для надлежащей реализации вышеуказанных норм и во избежание споров в правоприменительной практике необходимо приведение в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.

§ 3. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности

Согласно ст. 215 ГК РФ в  состав муниципальной собственности  входят средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями  и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Федеральный закон об общих принципах, определяющий экономическую основу местного самоуправления, в состав муниципальной собственности включает средства местного бюджета (статьи 49, 50).

Муниципальную казну как объект муниципальной собственности составляют:

1. средства самообложения граждан;
2. местные налоги и сборы;
3. региональные налоги и сборы;
4. федеральные налоги и сборы;
5. безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7. часть прибыли муниципальных предприятий, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
8. штрафы;
9. добровольные пожертвования;
10. субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Несмотря на то, что средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, они не образуют объекта муниципальной собственности, т.е. муниципальной казны. Муниципальная казна не может считаться муниципальным имуществом, так как  в ее объект включается муниципальное имущество, которым признаются деньги и ценные бумаги. По ГК РФ не муниципальная казна, а деньги и ценные бумаги относятся к объектам гражданских прав (ст. 128).

Муниципальная казна не является объектом гражданских прав, что противоречит сути возникновения гражданских  правоотношений. Так, вред, причиненный физическому или юридическому лицу, возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны выступают финансовый и другие органы, физические и юридические лица, если эта обязанность на них возложена законом (ст. 1071 ГК РФ). Тем не менее, ГК РФ не учитывает различий между муниципальной казной и муниципальным имуществом. Для устранения возникшего пробела необходимо, чтобы в законодательном порядке казна признавалась не только объектом муниципальной собственности, но и объектом гражданских прав.

Так как объектами гражданских  прав являются деньги и ценные бумаги (а не казна), это обстоятельство дает основание для выделения  средств местного бюджета в качестве самостоятельного вида муниципального имущества.

В некоторых случаях средства местного бюджета объединяются в общее понятие – «местный бюджет», что не совсем корректно. Во-первых, средства местного бюджета – это денежная масса, которая состоит из специальных денежных знаков, определяющихся государством как денежная единица, и относится к праву собственности. Во-вторых, местный бюджет является составной частью бюджета муниципального района, бюджетов поселений, состоящих не из средств местного бюджета, а только из ассигнований, предусмотренных в смете доходов и расходов этих бюджетов.

ГК РФ не дает определения такого вида муниципального имущества, как средства местного бюджета, а лишь его констатирует. Получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, противоречащими друг другу. Этот вид имущества регулируется и как имущество (ГК РФ), и как местный бюджет (БК РФ), регулируется он и Федеральным законом об общих принципах, и иными законами и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Так, если следовать нормам главы 42 ГК РФ, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как этот бюджет входит в бюджетную систему России и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений.

Средства местного бюджета  относятся к имуществу, которое  можно регулировать ГК РФ, но не в  полном объеме как право собственности, а со значительными ограничениями. При использовании денежным средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ согласовывались с нормами БК РФ. Эти нормы настолько плотно соприкасаются в сфере использования денежных средств в гражданском обороте, что бюджетное законодательство является определяющим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ – только регулирующим, и то в части владения, пользования и распоряжения правом муниципальной собственности.

ГК РФ и БК РФ – основополагающие источники правового регулирования средств местного бюджета. Однако ГК РФ не учитывает различия в правовом положении и фактических возможностях участниках гражданского оборота, каковыми являются муниципальные образования, физические и юридические лица. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются физические и юридические лица (ст. 2). В отношениях могут участвовать также Россия, субъекты Федерации и муниципальные образования.

Если физические и  юридические лица в предпринимательской  деятельности распоряжаются своими денежными средствами по собственному усмотрению, то муниципальные образования такого себе позволить не могут, так как ограничены рамками местного бюджета, который строго регламентирован БК РФ.

Правовое регулирование  имущества, к которому относятся средства местного бюджета, зависит прежде всего от основания приобретения права собственности.