Право муниципальной собственности: вопросы теории и практики

Основания приобретения (поступления) денежных средств в  муниципальную казну регулируется БК РФ. Именно в нем дано определение  собственных и регулируемых доходов местного бюджета. Доходы местного бюджета и есть средства местного бюджета. Не все средства, поступающие в муниципальную казну, можно считать собственным имуществом. Такое определение важно, прежде всего потому, что муниципальное образование как собственник муниципального имущества не может распоряжаться по своему усмотрению всеми средствами, имеющимися в его распоряжении.

Прекращение права муниципальной  собственности на средства местного бюджета отличается от прекращения  права собственности на другое имущество (глава 15 ГК РФ).

Если в казне находится  хотя бы 1 руб., казна остается объектом муниципальной собственности, если нет средств – банковский счет может быть аннулирован. Но на средства местного бюджета может быть обращено взыскание по обязательствам, в первую очередь по уплате налогов. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно должны отвечать по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивать их исполнение в порядке, установленном Федеральным законом об общих принципах (статьи 235, 237 ГК РФ). Однако это не прекращает право муниципальной собственности на пользование средствами местного бюджета. Прекращение права собственности может быть только в одном случае – при преобразовании муниципального образования на основании ст. 13 Федерального закона об общих принципах. В этом случае к муниципальному образованию не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица по ГК РФ.

При закрытии банковского  счета (муниципальная казна не имеет наличных денежных средств, они хранятся в банке) будут ущемлены интересы потребителей бюджетных средств, так как содержащиеся в БК РФ принципы, правила и стандарты исполнения бюджета не увязаны с порядком его формирования. Кроме того, при закрытии банковских счетов бюджетные учреждения теряют признаки юридического лица и БК РФ вступает в противоречие с ГК РФ.

В ГК РФ  и Федеральном  законе об общих принципах необходимо предусмотреть специальные правила  правового регулирования преобразования муниципальных образований.

Остается спорным определение, приведенное в статье 215 ГК РФ, в  соответствии с которым средства местного бюджета относятся к  муниципальному имуществу. Если сравнить денежные средства физических и юридических  лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и средства местного бюджета муниципального образования, то у первых они, конечно же, относятся к личному имуществу и отличаются от правового регулирования средств местного бюджета. Средства местного бюджета муниципального образования – это прежде всего ассигнования. Если бы они получили одинаковое с предпринимателями регулирование, тогда многие пробелы были бы ликвидированы. В настоящее время муниципалитеты не имеют фактических наличных средств местного бюджета, имущество в виде средств местного бюджета у них отсутствует.

Необходимо  в законодательном порядке четко  определить правовое положение муниципального имущества, каковым являются средства местного бюджета. Правовым регулятором  должен стать законом о муниципальной  собственности.

Глава 3. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

§ 1. Право хозяйственного ведения

Для эффективного использования, имущество, находящееся  в  собственности

муниципального  образования, закрепляется за муниципальными предприятиями  и  учреждениями   на  самостоятельных,  хотя  и  ограниченных,   вещных   правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст.  296 ГК РФ). Муниципальное унитарное предприятие (далее – Предприятие), которому имущество принадлежит на праве хозяйственного  ведения,  владеет,  пользуется  и  распоряжается  этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии  с  Гражданским  кодексом Российской Федерации. Предприятие  не вправе   продавать   принадлежащее   ему   на   праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду,  отдавать в  залог,  вносить  в  качестве  вклада  в  уставный  (складочный)   капитал хозяйственных обществ и товариществ или  иным  способом  распоряжаться  этим имуществом без согласия органов местного самоуправления,  осуществляющих  от имени   муниципального   образования   право   собственника   муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим  муниципальному  предприятию, оно распоряжается  самостоятельно,  за  исключением  случаев,  установленных законом или иными правовыми актами.

 Законодательство РФ не предусматривает способов согласования сделки Предприятием по распоряжению объектами недвижимого имущества (единственной обязательной их характеристикой, исходя из необходимости фактического подтверждения дачи согласия, является письменная форма), что делает возможным использование Предприятием любых способов получения согласия собственника объектов недвижимого имущества, отвечающих требованиям разумности и возможности идентифицировать должностное лицо (орган), его давшее.

В судебной практике нет единства во мнениях на возможность оформления «генерального» согласия собственника на распоряжение недвижимым имуществом (закрепление согласия собственника на распоряжение объектами недвижимого имущества в уставе Предприятия или договоре о передаче имущества в хозяйственное ведение).  

Так, ФАС Московского округа, отменяя Постановление апелляционной инстанции отказал  в освобождении ответчиком занимаемых им помещений, указал, что АО ММЗ было уполномочено передавать в аренду недвижимое имущество на срок менее одного года договором от  24. 06. 94  о  передаче  на  баланс заводу  в  полное  хозяйственное ведение объектов приватизируемого государственного предприятия  «Московский  металлургический  завод», остающихся в государственной собственности¹¹. Однако по другому делу ВАС РФ указал, что условие договора о передаче имущества в хозяйственное ведение предприятия, предусматривающее право предприятия сдавать в аренду недвижимое имущество без согласия собственника, противоречит ст. 294 и 295 ГК РФ, а потому является недействительным (ничтожным) в силу ст. 168 ГК РФ¹².

На наш взгляд, Определение ВАС РФ является необоснованным, так как закон, указывая на необходимость получения согласия собственника на передачу недвижимого имущества в аренду, не устанавливает способы получения данного согласия, а из самого закона не следует, что согласие собственника должно носить «разовый» характер и распространяться лишь на одну сделку. Мы разделяем позицию К. П. Кряжевских¹³  и Д. А. Зайкова¹⁴ относительно того, что законом не ограничены ни способы дачи данного согласия, ни пределы его распространения (временные, субъектные), определяемые непосредственно самим собственником объектов недвижимого имущества.

Как следует из содержания п. 2 ст. 295 ГК РФ и ст. 18 Закона № 161 особенности распоряжения имуществом, закрепленным за организацией на ограниченном вещном праве, могут устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. 30 июня 2008 г. Федеральным законом № 103-ФЗ Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О Защите конкуренции» был дополнен ст. 17.1, в соответствии с которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по итогам конкурса или аукциона. Так как в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не установлен, то в соответствии с ч. 3 ст. 53 Федерального закона «О защите конкуренции» конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом «О концессионных соглашениях», а аукционы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Таким образом унитарное  предприятие в большинстве случаев было лишено права самостоятельно выбирать контрагента после получения согласия собственника недвижимого имущества на распоряжение таковым. Передача муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление возможна без проведения конкурсов и аукционов лишь в исключительных случаях, предусмотренных, Федеральным законодательством, и расширять этот перечень органы местного самоуправления не вправе¹⁵

В соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие  не вправе   продавать   принадлежащее   ему   на   праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду,  отдавать в залог,  вносить в качестве  вклада  в уставный  (складочный)   капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным  способом  распоряжаться этим имуществом без согласия   собственника. Из ст. 295 ГК РФ следует, что перечень способов распоряжения недвижимым имуществом, для которого необходимо получить согласие собственника не является закрытым. В связи с этим неизбежно возникает вопрос: что следует понимать под «иными способами распоряжения имуществом»? Рассмотрим вопрос о распоряжении унитарным предприятием недвижимым имуществом в рамках договора аренды такого имущества.

Прежде чем  непосредственно  перейти к вопросу о пределах правомочий унитарного предприятия по распоряжению недвижимым имуществом в рамках договора аренды, обратимся к судебной практике, которая представляет значительный интерес в исследуемом ограниченном вещном праве. Так, показателен пример взаимоотношений двух хозяйствующих субъектов – общества с ограниченной ответственностью (далее – Общество) и унитарного предприятия (далее – Предприятие) на предмет прекращения в одностороннем порядке по инициативе предприятия договора аренды недвижимого имущества. Учитывая тот факт, что в добровольном порядке Общество не согласилось на прекращения договора аренды, возврат нежилых помещений, Предприятие обратилось в арбитражный суд. Решением от 31 декабря 2003 г. в удовлетворении исковых требований было отказано¹⁶. 16 февраля 2004 г. Постановлением апелляционной коллегии арбитражного суда Пермской области решение первой инстанции было отменено¹⁷. Суд обязал Общество возвратить Предприятию нежилые помещение. Постановлением кассационной инстанции ФАС Уральского округа от 27 апреля 2004 г. Постановление апелляционной инстанции оставлено без изменения¹⁸. Апелляционной коллегией было указано, что поскольку арендодателем имущества является государственное унитарное предприятие, то согласие собственника имущества об отказе от договора аренды и возврате занимаемых помещений не требуется, а письмом от 09. 06. 2003 г. арендодатель заявил об отказе от договора и возврате занимаемых помещений в течение трех месяцев со дня получения уведомления. Кассационная инстанция ФАС Уральского округа, руководствуясь п. 3 ст. 450 ГК РФ и п. 6.2 договора аренды, также посчитало, что арендодатель прекратил договор аренды в одностороннем порядке.

Л. И. Бусыгин в своей  работе выражает несогласие с точкой зрения, изложенной в постановлениях апелляционной и кассационной инстанциях и излагая собственную позицию по данному вопросу, указывает, что договор аренды есть двусторонняя, возмездная, консенсуальная сделка, и для возникновения юридического факта, влекущего расторжения договора, требуются воли и волеизъявления и Предприятия, и Департамента имущественных отношений Пермской области (в данном случае), которые вместе являются стороной договора – арендодателем. В данном случае – пишет Л. И. Бусыгин – предложения участников стороны арендодателя о расторжении договора должно быть выражено в соответствии с п. 1 ст. 651 ГК РФ путем составления одного документа, подписанного ими. Данный вывод, по мнению Л. И. Бусыгина, следует из п. 1 ст. 452 ГК (соглашение о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор), а вышеназванные постановления противоречат п. 1 ст. 450, п. 1 ст. 452 ГК¹⁹.

На наш взгляд, позиция  арбитражных судов по данному  вопросу является верной в связи со следующим: в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Из данного положения следует, что собственник имущества лишь дает согласие на сдачу недвижимого имущества в аренду. В случае согласия собственника предприятие вправе заключить договор аренды от своего имени и, соответственно, приобрести права и обязанности по данному договору. В рассматриваемом случае – односторонний отказ от договора аренды – право, предоставленное сторонам п. 2 ст. 610 ГК РФ и договором. Предприятие же вправе самостоятельно распоряжаться правами, которые предоставлены ему законом или договором, что следует из п. 1 ст. 2 Закона № 161. Так как действующее законодательство не содержит указания на то, что собственник федерального имущества, давая свое согласие унитарному предприятию на сдачу недвижимого имущества в аренду, автоматически становятся участником договора аренды на стороне арендодателя, то можно сделать вывод, что единственным арендодателем в таком договоре является предприятие. Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что выводы арбитражных судов, основанные на п. 3 ст. 450, ст. 610, 620 являются верными, а одностороннее расторжение предприятием договора аренды не противоречит п. 1 ст. 450 ГК РФ (право на одностороннее расторжение договора предоставлено законом – п. 2 ст. 610 ГК РФ) и п. 1 ст. 452 ГК РФ (из п. 2 ст. 612 ГК РФ следует, что договор аренды, заключенный на неопределенный срок прекращается по истечение 3 месяцев с момента предупреждения).

Проанализировав действующее  законодательство и складывающуюся судебную практику можно констатировать, что при изменении или расторжении договора аренды недвижимого имущества, унитарному предприятию нет необходимости получать на это согласие собственника данного имущества, т. к. эти действия являются не способом распоряжения имуществом, а правом унитарного предприятия, которое предоставляется ему законом и (или) договором на основании согласия собственника, получаемого до заключения договора.

Согласно  ГК  РФ  муниципальные учреждения  в  отношении  закрепленного   за   ними   имущества   на   праве оперативного  управления  осуществляют   права   владения,   пользования   и распоряжения им  в  соответствии  с  целями  своей  деятельности,  заданиями собственника (от его  имени  выступают  органы  местного  самоуправления)  и назначением имущества. Органы  местного  самоуправления,  осуществляющие  от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять  излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и  распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным  способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным  за счет средств, выделенных ему по смете. В  том  случае,  когда  собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы  деятельность, доходы, полученные от такой  деятельности,  и  приобретенное  за  счет  этих доходов имущество поступают  в  самостоятельное  распоряжение  учреждения  и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться  только  на  цели, предусмотренные уставом учреждения.