Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами

Третьим элементом  новой модели является составление  Плана по защите прав ребенка –  акта органа опеки и попечительства, в котором устанавливается перечень мероприятий по обеспечению прав и законных интересов ребенка, нуждающегося в государственной защите, сроки их исполнения, устанавливается четкое разграничение ответственности при выполнении плана между сторонами, участвующими в процессе воспитания и содержания ребенка. После составления и утверждения Плана Комиссией по охране прав детей (куда входят представители различных органов и организаций, непосредственно работавших с ребенком и обладающих необходимой информацией о нем), осуществляется регулярный контроль выполнения принятого плана.

Очевидно, что  вышеуказанный объем полномочий не может осуществляться одним специалистом по охране детства. Поэтому четвертым  элементом новой модели является делегирование полномочий по опеке  и попечительству не только одной управленческой структуре, (которой в практике, как правило, является соответствующий отдел образования органа местного самоуправления или, в некоторых случаях, отдел социальной защиты населения или отдел по материнству и детству, что принципиально не меняет существа дела, так как работу по опеке и попечительству ведут один или несколько специалистов по охране детства), а нескольким уполномоченным главой органа местного самоуправления службам (органам, организациям), которые будут выполнять эту работу. Вся работа по опеке и попечительству может быть распределена между собственно специалистом по охране детства и другими уполномоченными службами. Например, на территории данного органа опеки и попечительства имеется уже созданный Центр по социальной адаптации и реабилитации детей, который вполне справился бы с подготовкой заключений по вопросам ограничения, лишения родителей родительских прав, участия отдельно проживающегося родителя в воспитании ребенка и т.п., так как располагает соответствующим штатом специалистов психологов, социальных работников.

Пятым элементом  новой системы является создание (перепрофилирование) учреждения, предоставляющего патронатное воспитание. Это учреждение для содержания, воспитания и подготовки ребенка, нуждающегося в государственной защите, к помещению в семью, а также для работы по поиску, отбору и обучению патронатных воспитателей, оказанию содействия в воспитании и проведении реабилитационной работы с детьми, признанными нуждающимися в государственной защите, но находящихся в кровных семьях а также, переданных в семьи патронатных воспитателей. 
           Директор, в пределах фонда оплаты труда, выводит усредненную ставку персонала по воспитанию и уходу за детьми в расчете на одного воспитанника. Это дает возможность принять на работу воспитателя для каждого из детей учреждения на основании трудового договора. (Предлагается, однако на федеральном уровне пересмотреть давно устаревшие типовые штаты подобных учреждений).

Воспитатель принимает  ребенка на воспитание в семью, отвечает за жизнь и здоровье ребенка, подчиняется Уставу детского дома, решениям его медико-психолого-педагогического совета, воспитывает ребенка под руководством специалистов учреждения и контролируется его специальной социальной службой.

Для решения  стоящих перед учреждением вышеперечисленных задач в нем создается специализированная служба (в виде сектора, группы социальных работников, психологов, педагогов). Создать подобную службу как самостоятельное учреждение в рамках органа местного самоуправления в сегодняшних экономических условиях трудно, хотя это было бы оптимальным решением проблемы организации этой работы.

В связи с  этим, орган опеки и попечительства делегирует ряд конкретных полномочий учреждению. В частности – выявление  детей, нуждающихся в государственной защите, поиск, отбор и обучение патронатных воспитателей, последующий контроль за условиями воспитания и содержания детей в семьях патронатных воспитателей и т.п. Таким образом, на территории одного органа местного самоуправления создается уже достаточно эффективная сеть служб осуществляющих работу по опеке и попечительству над детьми (специалист по охране прав детей, Центр по социальной адаптации, учреждение, предоставляющее патронатное воспитание).

Шестым элементом  является разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка.

Традиционно сложилось (и это подкреплено нормами  действующего законодательства Российской Федерации, ст.123 Семейного кодекса  Российской Федерации), что законное представительство интересов ребенка может осуществляться родителями ребенка либо лицами их заменяющими (усыновителями, опекуном, попечителем, приемными родителями), или юридическим лицом – администрацией детского учреждения, в котором содержится ребенок. До устройства ребенка на воспитание в семью или учреждение, исполнение обязанностей его законного представителя возлагается на органы опеки и попечительства.

Передача ребенка  на воспитание в семью или в  учреждение означает одновременно и  передачу всех полномочий в отношении  этого ребенка его новому воспитателю – законному представителю. После этого орган опеки и попечительства осуществляет лишь «формальное» вмешательство в условия жизни и воспитания ребенка (например, в форме контрольных обследований подопечных детей два раза в год), что касается воспитанников учреждений для детей- сирот, то работа органа опеки с ними после их помещения в детский дом, практически заканчивается.

Данный подход неприемлем в условиях работы по «новой модели». В целях эффективной  защиты прав и законных интересов ребенка вводится понятие разграничения прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка, нуждающегося в государственной защите, т.е. распределение обязанностей по законному представительству интересов ребенка между уполномоченной службой (учреждением), кровными родителями (законными представителями ребенка) и патронатным воспитателем. 
           Основанием для разграничения прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка является постановление главы органа местного самоуправления о признании ребенка нуждающимся в государственной защите или иные правовые акты, устанавливающие правовой статус ребенка, как оставшегося без попечения родителей.

Разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка  между родителями (законными представителями ребенка), патронатным воспитателем, уполномоченной службой (учреждением) устанавливается в Плане по защите прав ребенка.

Разграничение прав и обязанностей позволяет четко  определить и обязанности каждой из сторон по отношению к ребенку, а также следить за их своевременным выполнением.

Следующим седьмым  необходимым элементом новой  системы является Комиссия по защите прав ребенка (далее – Комиссия), которая возглавляется специалистом по охране детства и основной задачей  которой является принятие плана по защите прав ребенка (подготавливаемого соответствующей уполномоченной службой, например, учреждением) и внесение необходимых изменений и дополнений в него на основании результатов проверок уполномоченной службой условий жизни, воспитания и развития ребенка, нуждающегося в государственной защите. Комиссия рассматривает и пересматривает План по защите прав ребенка по каждому несовершеннолетнему, нуждающемуся в государственной защите.

 На постоянной  основе в комиссии работают  специалисты (инспектора) по охране детства. Остальные члены Комиссии приглашаются для рассмотрения каждого конкретного дела по должности – из числа сотрудников органов и учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты населения, внутренних дел и т.п., те, кто непосредственно работал с ребенком и может дать соответствующую информацию о ребенке и принимать участие в принятии конкретного решения по ребенку.

 И, наконец,  восьмым элементом системы является  контроль уполномоченной службы  за состоянием развития ребенка, нуждающегося в государственной защите.

 Отличие этой  формы контроля от традиционных  «контрольных обследований» опекаемых  детей заключается в том, что  осуществляется не просто проверка  условий жизни и воспитания  ребенка, а проверка выполнения Плана по защите прав ребенка. Проверка должна включать в себя оценку состояния здоровья ребенка, его умственного развития, самосознания, отношений в семье, внешнего вида и гигиены ребенка, его эмоционального и поведенческого развития, навыков самообслуживания ребенка. Для облегчения и эффективности этой работы, рабочей группой разработаны специальные формы по оценке состояния развития ребенка и эффективности выполнения плана по защите по защите прав ребенка для различных возрастных групп детей.

     Подводя итог, обобщая всё вышесказанное, можно сказать, что институт опеки и попечительства является гражданско-правовым институтом. Общие вопросы установления, прекращения опеки и попечительства, исполнения опекунами, попечителями, а также органами опеки и попечительства своих обязанностей урегулированы ГК РФ.

     Наряду  с этими общими гражданско-правовыми  нормами в СК РФ имеются  правила об опеке и попечительстве в отношении несовершеннолетних детей. Они отражают специфику, которая проявляется в самих целях установления опеки (попечительства) над детьми, субъектах, в отношении которых устанавливается опека (попечительство), в правах участников правоотношений по опеке, попечительству, а также в порядке их установления и прекращения.

В большинстве  случаев опека и попечительство применяется к малолетним и несовершеннолетним, поэтому этот институт играет важную роль в создании условий для воспитания в семье детей, лишенных родительской заботы. Благодаря установлению опеки (попечительства) несовершеннолетние получают возможность осуществлять принадлежащие им права, а также приобретать права и нести обязанности, предоставленные любому гражданину.

Заключение

          По моему мнению  самым значимым  для института опеки и попечительства  изменением является «перемещение» основных его положений в гражданское законодательство. Традиционно для советского права эти нормы закреплялись в актах семейного законодательства. Так, положения об опеке и попечительстве в Кодексе о браке и семье РСФСР помещались в разделе III «Семья». Между тем закон не настаивал на том, чтобы в качестве опекунов или попечителей назначались члены семьи подопечного. В свою очередь правоотношения опекунов и попечителей нельзя было назвать семейно-правовыми хотя бы потому, что этих лиц не связывали (да и сейчас не связывают) алиментные обязательства.

Обобщая всё  вышесказанное, можно сказать, что  институт опеки и попечительства является гражданско-правовым институтом. Общие вопросы установления, прекращения опеки и попечительства, исполнения опекунами, попечителями, а также органами опеки и попечительства своих обязанностей урегулированы ГК РФ.

 Перевод основных  положений об опеке и попечительстве  в гражданское законодательство  объясняется рядом причин, в том  числе и тем, что с позиции ст. 3 Семейного кодекса РФ отношения между взрослыми подопечными и опекунами (попечителями) не являются предметом семейно-правового регулирования. Не могут быть отнесены к «ведению» семейного законодательства и иные, общие вопросы опеки и попечительства, такие как правовой статус опекунов и попечителей по отношению к третьим лицам, порядок установления и прекращения опеки (попечительства) и пр.

Таким образом, отказавшись от признания за опекунами (попечителями) и подопечными членства в семье, законодатель удалил соответствующие нормы из семейного законодательства, тем самым выводя институт опеки (попечительства) на новый уровень – уровень исключительной компетенции Российской Федерации. Учитывая, что основное предназначение норм данного института - обеспечение и защита прав и интересов подопечных, такой подход к определению места правовых норм должен приветствоваться, ибо он влечет применение способов гражданско - правовой защиты соответствующих прав.

Законодатель  с помощью института опеки  и попечительства выполняет задачу определения судьбы недееспособного или не полностью дееспособного лица, перемещая «центр тяжести», бремя основных забот с органов государственной власти или местного самоуправления на соответствующее физическое лицо. Данный способ не нов, обладает целым рядом преимуществ и вполне оправдывает себя в условиях гармонично развитого общества, стабильной экономики и обеспеченности каждого определенным минимумом материальных благ.

            В этом способе соединены все  преимущества межличностного общения, сохранения душевного и телесного здоровья подопечного, полноценного воспитания (для ребенка).

            Природа и цели института опеки  и попечительства позволяют наметить  направления дальнейшего совершенствования,  которые могут быть сведены к двум основным: изменение норм частно-правовой и публично-правовой принадлежности. Причем центральное место в реформировании данного института должна занимать корректировка положений гражданского законодательства, что вытекает из сущности центральных отношений опеки (попечительства) отношений опекуна (попечителя) и подопечного лица.

            Итак, по моему мнению, опека или  попечительство во всех случаях  должны устанавливаться на основании  соглашения, заключаемого органом  опеки и попечительства от  имени муниципального образования с лицом, пожелавшим стать опекуном или попечителем. Думается, что постановлением Правительства РФ могут быть утверждены соответствующие типовые договоры (типовые договоры достаточно распространены в различных сферах. Существование таких документов особенно оправдывает себя в тех случаях, когда к заключению договоров прибегают те или иные органы государственной власти или местного самоуправления. Так, например Государственный таможенный комитет РФ предписывает соответствующим органам порядок и условия заключения договоров комиссии, поручительства), различающиеся по содержанию в зависимости от возмездности отношений (а возмездные в свою очередь  в зависимости от способов передачи встречного предоставления), от характера прав и обязанностей исполняющей стороны.

           Внедрение сделки в эту сферу  общественных отношений позволит, на мой взгляд, достичь следующих  положительных результатов. Во-первых, возможности в каждом конкретном  случае определять отношения  сторон на основе взаимного встречного волеизъявления. Это может касаться сроков действия соглашения, оснований и последствий его прекращения, разграничения функций по охране интересов подопечного между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства и, разумеется, порядка и условий получения вознаграждения в той или иной форме (выплата опекунам и попечителям вознаграждения не запрещена категорически Гражданским кодексом РФ ст. 36: «обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом». Формы встречного предоставления опекуну (попечителю) могут быть различны - передача части дохода от имущества подопечного (как это разрешалось ст. 284 ч. 1 т. (Свода законов гражданских Российской империи); разрешение безвозмездного пользования имуществом подопечного (в том числе жилым помещением); уплата денежного вознаграждения органом опеки и попечительства и пр. Специальный Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» мог бы предусмотреть возможность возмездного осуществления опеки и попечительства, если такое вознаграждение, по мнению органа опеки и попечительства, может и должно уплачиваться данному опекуну (попечителю). Заметим, что во всех случаях воля сторон соглашения должна быть ограничена рядом императивных условий, установленных в интересах подопечных,  условий об ответственности опекуна (попечителя), об отстранении его в связи с утратой доверия от исполнения обязанностей, правил об охране и распоряжении имуществом подопечного и пр. Безусловно, императивным требованиям закона должны соответствовать личностные характеристики опекуна (попечителя). В законодательстве об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть устранены вопросы и противоречия, связанные с использованием различных форм устройства (за исключением, конечно, усыновления, которое в силу особых правовых последствий не может возникать на основе договора). Так, отпала бы необходимость предусматривать в законодательстве субъектов РФ новые формы устройства детей, основанные на договоре. Многовариантность договоров об установлении опеки (попечительства) позволила бы объединить в рамках этой договорной формы уже известные договоры, в том числе и договор о создании приемной семьи. Лично-доверительный характер правоотношений позволит сделать эту связь наиболее соответствующей интересам подопечного, поскольку отстранение опекуна или попечителя от исполнения обязанностей может производиться не только при нарушении требований, установленных законом, но и в иных случаях, прямо предусмотренных договором и учитывающих специфику личности подопечного.