Гражданская правосубъектность автономных некоммерческих организаций

      Автономные учреждения - переходная форма государственных организаций на пути к частному элементу в социальном секторе экономики. 
В образовательной сфере переход учреждений в иные типы учреждений (например, в частное учреждение), а также в иные типы организационно-правовых юридических лиц общим законодательством не предусмотрен. Исключение составляют специальные законы, определяющие отраслевые особенности преобразования учреждений. Так, указывается, что запрет на приватизацию образовательных учреждений, установленный п. 13 ст. 39 Закона РФ "Об образовании".¹² Потребность подобных "изменений" определяется необходимостью системных преобразований в зависимости от сферы деятельности и задач образовательного учреждения.

Необходимо  учитывать, что п. 3 ст. 120 ГК РФ устанавливает иные виды учреждений по критерию сферы их деятельности (образование, наука, культура, здравоохранение и т.п.). Естественно, что в этом случае, особенности регулирования учреждений соответствующей сферы устанавливаются отраслевыми нормативными актами.¹³  На возможность уточнения правового статуса и дополнительного регулирования указывается в нормах Закона N 174-ФЗ. ¹⁴

Однако  в настоящее время некоторые  сферы остаются без должного специального регулирования, что затрудняет процесс преобразований учреждений и реализации отраслевых принципов их деятельности. Требуют самостоятельных правовых актов вопросы регулирования учреждений науки, физкультуры и спорта. 

      У каждого юридического лица  есть свои основные виды деятельности. У автономного учреждения также должны быть основные виды деятельности. Они определяются исходя из содержания тех целей, ради которых создано автономное учреждение. Напомним, что каждое автономное учреждение является некоммерческой организацией. Вместе с тем оно может заниматься и предпринимательской деятельностью, которая будет направлена на систематическое получение прибыли автономным учреждением от платного оказания услуг, выполнения работ, производных основным видам работ или услуг автономного учреждения. В ч. 1 ст. 2 ФЗ-№174 подробно указаны те основные виды деятельности автономного учреждения, которыми оно может заниматься. Это выполнение работ и оказание услуг в определенных областях общественных отношений: науки, образования, культуры, социальной защиты и занятости населения в РФ, а также здравоохранения и физической культуры, спорта. Приведенные основные направления деятельности довольно широки по своему содержанию, поскольку автономное учреждение в рамках одного только здравоохранения может оказывать самые разные услуги.

      Основной вид деятельности автономного учреждения должен быть установлен уставом автономного учреждения. Устав должен содержать указание на основной вид деятельности автономного учреждения и уже в соответствии с содержанием данного основного вида деятельности автономного учреждения учредитель дает задания автономному учреждению. Как видно из содержания ст. 7 ФЗ- №174, в ней и определен перечень вопросов, которые должны быть урегулированы уставом автономного учреждения. Устав автономного учреждения должен содержать указание на основной вид деятельности, устав также должен содержать указание на исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано. Поэтому помимо основного вида деятельности устав автономного учреждении должен перечислить все виды деятельности, которыми вправе заниматься автономное учреждение. Уже данные виды деятельности (услуг или работ) будут в зависимости от финансирования оказываться бесплатно (если они полностью финансируются из бюджета), на условиях частичной оплаты (соответственно, бюджет лишь частично финансирует их) или на условиях полной оплаты. Когда речь идет о полной оплате услуг автономного учреждения, то это можно назвать никак не иначе, как предпринимательской деятельностью автономного учреждения. Учредитель никак не финансирует предпринимательскую деятельность автономного учреждения. Учредитель должен следить за тем, чтобы платные услуги и работы автономного учреждения проводились с соблюдением требований закона.

      Автономное учреждение вправе  заниматься и другими видами  деятельности, в том числе и коммерческой деятельностью. Однако такие виды деятельности обязательно должны быть указаны в уставе автономного учреждения.

    Данная  правовая норма комментируемой статьи практически полностью совпадает  по содержанию с нормой ч. 2 ст. 24 Закона "О некоммерческих организациях". Некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. Законодательством РФ могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов. Ст. 50 ГК РФ частично устанавливает такие ограничения. Ч. 4 ст. 66 ГК РФ закрепляет положение о том, что участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере могут быть индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации. Следовательно, автономные учреждения не могут здесь выступать в качестве участников (учредителей). Участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица. А вот в данном случае закон допускает автономное учреждение как участника (учредителя) хозяйственного общества или товарищества. Учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом.

    Таким образом, можно сделать вывод, что гражданское законодательство обуславливает (ограничивает) возможность участия автономного учреждения в создании (учреждении) коммерческих организаций (вообще любых организационно-правовых форм юридических лиц) двумя императивными, ограничивающими нормами. Прежде всего, это норма говорит о том, что в некоторых видах юридических лиц (полные товарищества) - автономное учреждение учредителем вообще выступать не может. Далее норма закрепляет, что во всех других организационно-правовых формах юридических лиц автономное учреждение может выступать учредителем только в случае, если есть на это разрешение самого учредителя автономного учреждения (т.е. органа государственной власти или местного самоуправления).

    Данное  положение гражданского законодательства полностью согласуется и с нормой ч. 6 ст. 3 ФЗ-№174 , по которой автономное учреждение вправе передавать свое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц только с согласия своего учредителя. Однако, норма ч. 6 ст. 3 настоящего Закона говорит вообще о любой организационно-правовой форме юридического лица, а, как выяснилось, автономное учреждение не может быть учредителем абсолютно любого юридического лица. Сама норма о том, что автономное учреждение может передавать свое имущество в уставные (складочные) капиталы других форм юридических лиц, означает участие (учреждение) в других юридических лицах, ведь передача имущества в уставный (складочный) капитал есть именно участие в качестве учредителя.

      Автономное учреждение финансируется учредившим его собственником для достижения тех задач, которые поставлены перед автономным учреждением в первую очередь, т.е. финансирование достижения основной цели, для которой создано автономное учреждение.

    Данное  финансирование может осуществляться в форме субвенций и субсидий из бюджета соответствующего уровня (т.е. в зависимости от учредителя). Однако Закон говорит и о том, что это могут быть иные не запрещенные законодательством источники финансирования. Соответственно, это могут быть как бюджетные способы финансирования (помимо субвенций и субсидий, которые предусматривает комментируемая статья), так и доходы от пожертвований, коммерческой деятельности автономного учреждения. Автономное учреждение может приобрести имущество безвозмездно по любым другим предусмотренным действующим законодательством основаниям (дарение, клад, находка, наследование).

    Бюджетное финансирование, как уже отмечалось, действующий Закон предусмотрел в форме субвенций и субсидий. Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) дает определение понятий субвенции и субсидии. Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

    Финансировать должен бюджет того уровня бюджетной системы РФ, к которому соответственно относятся органы государственной власти или местного самоуправления, выступившие учредителями автономного учреждения. Если автономное учреждение учреждено органами государственной власти федерального уровня, то их деятельность финансирует федеральный бюджет, если уровня субъекта Федерации, то деятельность такого автономного учреждения финансируется за счет бюджета субъекта Федерации. В случаях, когда автономное учреждение организуется администрацией муниципального образования, то бюджетом данного муниципалитета его деятельность и должна финансироваться. Здесь деление происходит по уровням бюджетов в соответствии с уровнями органов власти, выступающих учредителями автономного учреждения.

      Деятельность автономных учреждений в настоящее время по направлениям своей деятельности должна обеспечить реализацию большинства социальных задач, которые должно решать государство.

    Государственное финансирование и финансирование за счет бюджетов муниципальных образований осуществляется не по всем вопросам хозяйственной деятельности автономных учреждений. Если автономное учреждение сдает в аренду недвижимое имущество или особо ценное движимое имущество, получает от этого доход, то расходы на содержание такого имущества не будут финансироваться из бюджета. Не будет финансироваться также из бюджета и деятельность автономного учреждения, направленная на систематическое извлечение прибыли (т.е. коммерческая, предпринимательская деятельность).

    Таким образом, автономное учреждение вроде бы можно определить как бюджетную организацию, которая частично финансируется из бюджета федерального, субъекта Федерации или муниципального, а частично финансируется за счет предпринимательской деятельности автономного учреждения (т.е. само себе зарабатывает).

    Таким образом, в гражданском законодательстве два вида государственных и муниципальных учреждений: бюджетное и должно финансироваться только из бюджета, другой вид - автономное учреждение. Автономное учреждение финансируется не только из бюджета (и не столько из бюджетов), сколько само должно обеспечить себя средствами. Государство или муниципалитет должны только обеспечить автономное учреждение определенным количеством имущества, переданного ему, а автономное учреждение уже само решает для себя вопрос о тех видах предпринимательской деятельности, посредством которых оно и обеспечит себя достаточными финансовыми средствами. Бюджетное учреждение, оно же частное учреждение по Закону "О некоммерческих организациях". Поскольку частное (бюджетное) учреждение представляет собой одну из разновидностей некоммерческой организации, то так же, как и коммерческая организация, оно может заниматься частной предпринимательской деятельностью, средства, заработанные таким образом, пойдут на финансирование деятельности бюджетного учреждения.

    Получается, что между порядком финансирования автономного учреждения и бюджетного учреждения нет никакой разницы. Однако различия между ними все же существуют. Частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

      Закон предусматривает возможность оказывать услуги населению частично бесплатно, а частично за плату, автономные некоммерческие учреждения создаются уже в тех областях деятельности (отношений), в которых сложилась практика правового регулирования определенного набора услуг, которые оказываются исключительно за счет средств бюджета (и разумеется, что оказание их на платной основе невозможно), и в то же время есть услуги, которые можно оказывать на условиях полной или частичной оплаты. Такие условия сложились в области образования, медицинских и социальных услуг.

Глава 2. Особенности гражданской правосубъектность автономных некоммерческих организаций

2.1.Специальная правоспособность автономных некоммерческих организаций

        Правосубъектность автономных учреждений  показывать "характеристики" правосубъектности организационно независимых юридических лиц. Предполагается, что автономное учреждение будет самостоятельно распоряжаться собственными денежными средствами, в том числе в случаях необходимости приобретения необходимых товаров, работ, услуг. Следовательно, действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"¹⁵  не должно распространяться на правоотношения, связанные с нуждами самих автономных учреждений. Между тем существующие учреждения рассматриваются как "инструмент" выполнения государственных (публичных) функций, что определяет потребности не самих учреждений, а государства-собственника. В этом смысле автономное учреждение также выступает "функциональным" элементом государственной системы (рассматривается как тип государственного (муниципального) учреждения), по крайней мере, в отношении тех денежных средств, которые могут быть выделены автономному учреждению учредителем на приобретение имущества.¹⁶ В таких случаях автономному учреждению необходимо руководствоваться нормами Закона о закупках. 
     Особенности регулирования возможны и в налоговой сфере: автономное учреждение вправе применять налоговые режимы, не свойственные бюджетным организациям (например, УСНО). Исходя из положений ст. 6 Федерального закона учредителем автономного учреждения является государство (в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) или муниципальное образование. Поскольку автономное учреждение не является бюджетным учреждением, следовательно, ограничения подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ, установленные в отношении бюджетных учреждений, к автономным учреждениям не применяются. В целом при осуществлении перехода учреждений в автономный статус должны быть соблюдены принципы последовательности, учета интересов всех субъектов, связанных с подобными преобразованиями. Вопросы порядка преобразования существующих организаций социальной сферы  начальный этап реформирования.