Гражданская правосубъектность автономных некоммерческих организаций

В уставе должны быть указаны предмет и  цели деятельности такой организации (сохраняющей целевую правоспособность), источники формирования и порядок использования ее имущества, состав и компетенция органов управления, направления использования остатка имущества после ее ликвидации. 
В автономной некоммерческой организации создается коллегиальный высший (волеобразующий) орган³, имеющий исключительную компетенцию. В него включаются как учредители (их представители), так и наемные работники этой организации, которые, однако, не могут составлять более одной трети от общего числа членов этого органа. Вопросы, не включенные в компетенцию высшего органа, решаются единоличным исполнительным органом данной организации (в соответствии с ее уставом может быть образован также и коллегиальный исполнительный орган. Учредители автономной некоммерческой организации не приобретают никаких прав на ее имущество и не несут никакой ответственности по ее обязательствам. Они, однако, обязаны осуществлять надзор за соответствием ее деятельности уставным задачам в порядке, определенном ее учредительными документами. Они вправе пользоваться услугами, предоставляемыми созданной ими организацией, только на равных условиях с другими лицами.⁴ Автономная некоммерческая организация реорганизуется и ликвидируется по общим правилам гражданского законодательства. По решению ее высшего органа она может преобразовываться в общественную или религиозную организацию (объединение) либо в фонд, но не в коммерческую организацию.⁵ По смыслу п. 1 ст. 65 ГК РФ она не может быть объявлена банкротом. Остаток имущества ликвидируемой организации используется в соответствии с указаниями ее устава или в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 20 Закона о некоммерческих организациях. 

1.2 Развитие и современное состояние законодательства об автономных некоммерческих организаций      
 

    Законодательный акт об автономных учреждениях появился относительно недавно. Автономные учреждения, как следует из текста  Закона №174-ФЗ от 3 ноября 2006 года, представляют собой новый вид юридических лиц, который учреждает государство или муниципальное образование для решения своих задач.

    Органам государственной власти достаточно было учреждать государственные унитарные и муниципальные предприятия, а также учреждения. За данными организациями имущество государства или муниципального образования закреплялось на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Унитарные предприятия в основном решают задачи производственного характера и работают по государственным заказам. Учреждения не занимаются решением каких-либо производственных задач, они в большом количестве существуют на уровне муниципальных образований. В форме муниципальных учреждений (реже государственных) организовывают школы, детские сады, больницы. Это учреждения, которые занимаются обслуживанием таких потребностей населения, как образование, здоровье, возможно, и некоторые другие, на строго определенной для них территории.

    Автономное учреждение представляет собой новый вид образования. Принятие  Закона вызвало немало откликов и самых разных мнений. Сам статус автономного учреждения существенно отличается от всех подобных образований, кроме того, можно выявить ряд противоречий положений комментируемого Закона действующему законодательству страны.

    Как отмечает М. Клишина, вместе с рассматриваемым  Законом принимался и ряд дополнений в другие законодательные акты страны, связанные с введением в действие нового типа юридических лиц - автономных учреждений. В частности, изменения были внесены в Законы "О некоммерческих организациях", "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", "Об исполнительном производстве", в Основы законодательства о культуре, а также в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы.

    Согласно  новому Закону все учреждения подразделяются на частные и государственные (муниципальные). При этом последние могут быть двух типов: бюджетные и автономные. В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг. На первый взгляд новый Закон дает множество преимуществ: готовое зарабатывать автономное учреждение, реализуя предоставленные ему права, поставит во главу угла интересы потребителей, получит дополнительные доходы, повысит уровень материально-технического обеспечения, введет достойную оплату труда своим работникам. При этом государство не будет нести субсидиарную ответственность за неблагоприятные последствия деятельности подобных учреждений.⁶.

      В.К. Андреев полагает, что автономные  учреждения в таких сферах, как  наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт будут осуществлять полномочия, которые сейчас согласно законодательству Российской Федерации предоставлены органам государственной власти и органам местного самоуправления. Свои полномочия федеральные агентства в отношении названных автономных учреждений будут выполнять не на основе постоянных бюджетных ассигнований, а за счет субвенций и субсидий, получаемых в результате работы учебных, научных и других учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 2 №174 - ФЗ. Тем самым административная реформа, объявленная Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314, получает реальное воплощение. Закон создает здоровую конкуренцию между эффективно работающими учреждениями и организациями, не имеющими в штате высококвалифицированных специалистов. ⁷

    Можно отметить, что бесспорно положительным окажется действие Закона именно в связи с административной реформой. Создание автономных учреждений способно "перетянуть" на себя часть государственных и муниципальных полномочий, которые ранее осуществлялись не столь эффективно и требовали больших бюджетных вложений. Следовательно, в настоящее время законодатель еще должен совершенствовать нормативно-правовую базу по вопросам создания и деятельности автономных учреждений в системе некоммерческих организаций.

    В целом правоотношения, в которых  участвуют автономные учреждения в  качестве одного из заинтересованных участников, характеризуются как гражданско-правовые, осложненные публично-правовым элементом. Гражданско-правовые они постольку, поскольку практически весь текст Закона №174-ФЗ состоит из норм, устанавливающих основы организации и деятельности автономных учреждений. Правовое регулирование автономных учреждений построено законодателем по аналогии с правовым регулированием обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ, потребительских кооперативов и других видов юридических лиц. Однако одним из непосредственных участников правоотношений будет являться орган государственной власти и местного самоуправления. Это такой участник правоотношений, который в силу закона наделен особыми властными полномочиями в отношении других участников гражданских правоотношений. Полномочный орган государственной власти и местного самоуправления будет являться особым участником правоотношений, так как обладает определенным набором прав и обязанностей, продиктованных двумя причинами (основаниями).

    Первое  основание состоит в том, что  полномочный орган государственной  власти и местного самоуправлении является непосредственным учредителем автономного учреждения, следовательно, нормы гражданского законодательства для учредителей любого вида юридического лица предусматривают свои права и обязанности в отношении такого юридического лица у учредителя.

    Другое  основание связано с тем, что учредитель автономного учреждения - это субъект властных отношений, более того, само автономное учреждение создается для того, чтобы реализовывать какие-то задачи (цели), стоящие перед государством, муниципалитетом (это здравоохранение, образование, культура, спорт, бытовое обслуживание, благоустройство и т.д.). Отсюда органы государственной власти и местного самоуправления наделяются уже другими контрольными полномочиями, как и любой другой субъект властных правоотношений.

    Органы  государственной власти и местного самоуправления  участвуют в гражданско-правовых отношениях, там они пользуются равными правами и обязанностями с другими участниками правоотношений. Применительно к автономным учреждениями органы государственной власти должны действовать как равные участники гражданских правоотношений, без применения властных полномочий органов власти в тех случаях, когда такие правоотношения основаны на том, что орган государственной власти является учредителем автономного учреждения.

    Предполагается, что со временем такая организационно-правовая форма юридического лица, как автономное учреждение, сможет заменить собой ряд других видов организаций - юридических лиц в таких областях деятельности, как образование, медицина, спорт и физическая культура, социальное обслуживание.

          Нормативно-правовая основа изменения статуса учреждений Закон N 174-ФЗ является нормативным актом гражданского законодательства, т.е. принятым на основании и в соответствии с Гражданским кодексом РФ , что определяет исключительную сферу нормотворчества Российской Федерации . Поэтому нормативные акты, направленные на реализацию указанного Закона, должны приниматься на федеральном уровне - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. 
        В Законе N 174-ФЗ содержатся ссылки на принятие подзаконных нормативных актов на уровне Правительства РФ в ч. 10 ст. 2 (порядок опубликования отчетов о деятельности и использовании имущества), ч. 7 ст. 5 (форма предложения о создании автономного учреждения). Кроме того, ряд вопросов, помимо "сферы" федерального центра, отнесен на уровень субъекта или местной администрации и составляет их компетенцию. К этим вопросам относятся: порядок определения особо ценного имущества (ч. 3 ст. 3); порядок рассмотрения предложений о создании автономных учреждений (ч. 8 ст. 5); условия и порядок формирования задания учредителя и финансирования задания (ч. 5 ст. 4); перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению (ч. 5 ст. 5); функции и полномочия учредителя (ч. 3 ст. 6). Из этого следует необходимость достаточно четкой работы органов на всех уровнях власти. 
         В настоящее время сделаны первые шаги в этой сфере: Правительством РФ приняты Постановления от 28 мая 2007г. N 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения"⁸ и от 31 мая 2007г. N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»⁹. 
      Начало перехода существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения предполагает предъявление определенных требований к учреждению, соответствие которым позволяет начать процедуру по переходу в автономный статус. 
Установленная в Постановлении от 28 мая 2007 г. N 325 форма предложения включает: 
обоснование создания автономного учреждения; 
общие сведения о существующем государственном или муниципальном учреждении; 
сведения о целях и видах деятельности существующего государственного или муниципального учреждения; 
сведения об имуществе существующего государственного или муниципального учреждения; 
сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения; 
сведения о финансировании и доходах существующего государственного или муниципального учреждения; 
сведения о задолженности; 
сведения об услугах (работах), оказываемых государственным или муниципальным учреждением;

сведения  о работниках государственного или  муниципального учреждения и

об уровне их заработной платы.

1.3.Автономные учреждения - политика  реформирования  учреждений, особенности реализации новой правоспособности.

          Модель построения государственного аппарата в сферах и отраслях управления отличалась "застойными" элементами, долгое время не менялись функции и методы деятельности управленческих органов. Такая ситуация приводила к тому, что устаревание управленческой структуры сопровождалось одновременно консервацией старых и отсутствием новых связей между субъектами и объектами управления. Поэтому весьма длительный период система учреждений не получала достаточного стимулирующего воздействия. Общим итогом такого положения дел стали негативные процессы в государственном секторе экономики, показателем явился упадок деятельности учреждений и, как следствие, недовольство государства и общества.

          Современный период развития экономики характеризуется сосредоточением на функциях и методах не прямого, а косвенного воздействия на сферы государственной жизни, направленного на управление процессами в данных областях. Децентрализация управления связывается с изменением правового статуса хозяйствующих субъектов, стимулированием предпринимательства, обеспечением новых регуляторов экономической деятельности в условиях правового воздействия, отражающего новое экономическое развитие. Такие мероприятия потребуют улучшения управленческого учета, широкого использования методов анализа затрат и ценообразования, маркетинга услуг в рамках учреждений. Кроме того, необходима рациональная сеть учреждений: ее структура должна отвечать целям оптимального соотношения потребностей в конкретных услугах и субъектов  которые их оказывают. Поэтому перевод государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения имеет среднесрочную перспективу в контексте реализации Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"¹⁰, принятого в соответствии с п. 1 ст. 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ¹¹ (в ред. от 21 июля 2007 г.). В соответствии с названным Указом утвержден перечень показателей, в числе которых должна быть определена доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы. Это указывает, в том числе на целенаправленную политику разгосударствления бюджетной сферы, расширения организационной самостоятельности юридических лиц, выполняющих соответствующие государственные функции.