Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации

    В-третьих, несмотря на процесс формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур. В соответствии с действующей редакцией БК РФ понятие «межбюджетные трансферты» определяется как перечисление средств одного бюджета другому. Здесь особое внимание уделено изменившемуся подходу к перечню форм межбюджетных трансфертов: перечень является открытым, поскольку допускается наличие «иных безвозмездных и безвозвратных перечислений». К межбюджетным трансфертам относятся: финансовая помощь нижестоящим бюджетам, в том числе дотации из фонда финансовой поддержки бюджета; субвенции из фонда компенсации; бюджетные кредиты; финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований и т.д. [24].

    Сейчас  поднимается проблематика «мягких» бюджетных ограничений, а также  исследуются вопросы, связанные  с действием дотаций на сбалансированность нижестоящих бюджетов, их влиянием на поведение субнациональных властей. При этом подчеркивается что, с одной стороны, этот вид финансовой помощи обладает рядом свойств, дестимулирующих качество и самостоятельность управления субнациональными финансами, а, с другой стороны, - становится все более значимым в структуре межбюджетных трансфертов [22].

    Проблемы  формализации распределения финансовой помощи проявляются и в построении унифицированных межбюджетных отношений  на региональном уровне, что связано  с особенностями организации  межбюджетного регулирования в ходе реализации муниципальной реформы в каждом отдельном субъекте Российской Федерации. При этом очевидно возрастание значимости межбюджетных трансфертов для муниципалитетов, что требует дальнейшего совершенствования их законодательного обеспечения, администрирования и мониторинга.

    В-четвертых, вопросы повышения качества управления региональными и муниципальными финансами в настоящее время являются базовыми в процессе повышения эффективности межбюджетных отношений. Формирующийся инструментарий повышения качества управления субнациональными финансами основывается на «дополнительных» и «жестких» бюджетных ограничениях, которые призваны повысить ответственность региональных и местных властей за результаты собственной деятельности.

    Итак, в настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:

    - структурный дисбаланс бюджетной  системы РФ: передача на нижестоящий  уровень бюджетных полномочий  и ответственности не подкрепляется  соответствующей финансово-бюджетной  и экономической базой;

    - уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация;

    - низкая доля собственных доходов  в бюджетах субъектов Федерации  и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;

    - единый норматив отчислений по  территориям от регулирующих  налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.

    Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. В результате - резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местных бюджетов;

    - несоответствие доходов и расходов  местного бюджета обусловливает  возможность только текущего  содержания муниципального образования, на развитие муниципалитетов средств не остается.

    В России получила широкое распространение  практика принятия территориальных  и местных бюджетов с дефицитом  без определения источников их покрытия. 

3.2. О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах

    Целью Концепции является повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной  системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные  услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

    Работа  по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между  федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

    В соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов  государственной власти субъектов  Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций). Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.

    Расходные обязательства субъектов РФ и  муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными  за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

    Доходы  в расчете на душу населения увеличились  в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее  увеличение доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

    Полномочия  РФ, передаваемые для осуществления  органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем  свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в доходы бюджетов субъектов РФ.

    Бюджетные обязательства субъектов Федерации  и муниципальных образований  исполняются практически в полном объеме - доля кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88% [24, с. 10].

    Повышается  уровень бюджетной дисциплины, существенно  снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов  РФ требований Бюджетного кодекса.

    Более 95% объема межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.

    Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

    Изменение порядка определения объема средств  Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации  определяется исходя из необходимости  достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

    Принят  ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости от степени их дотационности.

    Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по усовершенствованию управления бюджетным процессом: разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации.

    В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации.

    Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

    -продолжение  работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;

    -формирование  новых стимулов к увеличению  доходной базы бюджетов субъектов  РФ и муниципальных образований;

    -совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;

    -формирование  нового качества финансового  менеджмента на всех уровнях  управления региональными и муниципальными  финансами.

    В незначительном количестве, но сохраняются полномочия, относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, но осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов. Такие полномочия в течение 2009-2011 гг. следует закрепить за федеральными органами государственной власти и предусмотреть их осуществление за счет средств федерального бюджета.

    Определился круг полномочий, финансирование которых  в настоящее время осуществляется практически за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Такие полномочия в перспективе должны войти в состав расходных обязательств субъектов Федерации, а в переходный период - софинансироваться Российской Федерацией в уменьшающейся пропорции.

    Предполагается  изменение состава полномочий органов  государственной власти субъектов  РФ, в том числе за счет сокращения числа делегируемых полномочий путем  их перевода в собственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. При этом возможен обмен полномочиями, при котором Российская Федерация принимает на себя обязательства по финансовому обеспечению ряда полномочий, осуществляемых в настоящее время за счет средств региональных бюджетов, передавая в соответствующем объеме полномочия, которые в настоящее время реализуются за счет федерального бюджета.

    В настоящее время разграничение  налоговых источников между федеральным  центром и регионами в целом  соответствует современному этапу  развития федеративных отношений в  РФ, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

    Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его  введения и при решении вопроса о распределении доходов от данного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования - в бюджеты поселений.

    Необходимо  создать на федеральном уровне законодательные условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы.

    В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов  РФ представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться.

    Закрепленное  в 2006-2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различая в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в наращивании налогового потенциала.

    Важным  шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствие с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В тоже время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал.