Модели формирования бюджета. Механизм трансфертов

Компромисс этих интересов  может быть достигнут только при  условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе  межбюджетных отношений (о совершенствовании  механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном  из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования. Не следует забывать и то, что экономический потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах, поэтому сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной.

Однако для того, чтобы  практически реализовать такое  понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной  бюджетной политики решить несколько  важных проблем в ближайшей перспективе.

Первая проблема касается разграничений расходных бюджетных  полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций. Это в  свою очередь требует оптимального распределения ответственности  между различными уровнями власти и  повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение финансовой самостоятельности  территорий означает не только распределение  ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов  расходов, но и обеспечение для  этого реальных возможностей получения  источников доходов. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных  причин острых бюджетных конфликтов.

Всё это свидетельствует  о том, насколько слаба при  действующей системе разграничения  доходов и расходов самостоятельность  региональных органов власти в вопросах регулирования их собственной бюджетной  обеспеченности.

Третья проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспектах. Для современных условий  России оказались неприемлемыми заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию бюджетной обеспеченности, предполагающие, что сблизить уровни социального развития регионов можно за счет трансфертов из федерального бюджета, возможности которого в условиях финансового кризиса стабильно сокращаются.

Анализ сложившейся ситуации показал, что решение проблемы зависит в большей степени от достоверной оценки экономического потенциала каждого региона в отдельности, и поиска характеристик финансовой устойчивости последних.

Типологизация регионов представляет выбор таких критериев группировки, которые бы позволили объединять различные территориальные образования  в общие группы в целях выявления  факторов и условий, определяющих масштабы и характер их экономического развития, и на этой основе выработать общие  стратегические рекомендации по его  позитивному изменению.

Сегодня все более усиливающаяся  «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов РФ. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

В то же время при единых размерах нормативов отчислений не всегда обоснованно получают преимущество отдельные регионы, где большой  налоговый потенциал не является результатом зависящих от них  причин. Это ограничивает возможности  для увеличения финансовой помощи тем  регионам, которые особенно в ней  нуждаются.

Когда свыше 80 субъектов  Федерации становятся получателями трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, это само по себе говорит о том, что действующая система перераспределения бюджетно-налоговых ресурсов не является эффективной, чтобы стимулировать наращивание налогового потенциала на каждой территории. Более того, они не препятствуют усилению региональной асимметрии.

В настоящее время формирование межбюджетных отношений осуществляется в рамках реформирования бюджетной  системы Российской Федерации, основной идеей которой является переориентация бюджетного процесса на «достижение результатов», а не на «управление затратами». Несмотря на то, что основные цели и задачи  реформы определяются ежегодными бюджетными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному собранию, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008)⁴ и Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений⁵, а также другими нормативными документами, достижение такого результата, как сокращение различий между самыми богатыми и самыми бедными регионами, остается актуальным и по сей день. Кроме того требуют решения вопросы укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, разграничение доходных и расходных полномочий, формирования прозрачной системы межбюджетных трансфертов, а также повышения качества финансового менеджмента в регионах.

Следует отметить некоторые  особенности формирования межбюджетных трансфертов в период с 2006 по 2011 гг. Во-первых, с 2006 по 2008 г. можно проанализировать исполнение межбюджетных трансфертов  за счет средств федерального бюджета, выявив положительные и отрицательные  тенденции развития межбюджетных отношений, а во-вторых, оценить, насколько верен  избранный путь, заложенный на период 2009-2011 гг.

В рамках выполнения положений  Программы и Концепции за рассматриваемый  период ежегодное среднее увеличение объема межбюджетных трансфертов федерального бюджета составило около 22%, однако происходило оно неравномерно. Так, максимальное увеличение объема межбюджетных трансфертов было произведено в 2008 г. по сравнению с 2007 г. и составило 33%, а в 2011 г. запланированное увеличение объема межбюджетных трансфертов по сравнению с 2010 г. будет минимальным  и составит лишь 10%. Таким образом, первой особенностью формирования межбюджетных трансфертов за анализируемый период является неравномерное и уменьшаемое  наращивание их объемов по сравнению  с расходами федерального бюджета.

Несмотря на то, что прослеживается тенденция к уменьшению наращивания  объемов межбюджетных трансфертов, их доля в общем объеме расходов федерального бюджета является наибольшей по сравнению с другими разделами функциональной классификации расходов и колеблется от 31,7 до 36%. Это вторая особенность формирования межбюджетных трансфертов.

Третьей особенностью формирования межбюджетных трансфертов является увеличение числа подразделов разд. 1100 «Межбюджетные трансферты». Так  до 2007 г. в состав межбюджетных трансфертов  по функциональной классификации расходов входили 4 подраздела: 1101 «Финансовая  помощь бюджетам других уровней», 1102 «Фонды компенсаций», 1103 «Другие межбюджетные трансферты» и 1104 «Трансферты внебюджетным фондам». С 2008 г. количество подразделов  увеличилось до 5, за счет деления  подраздела 1101 «Финансовая помощь бюджетам других уровней» на: 1101 «Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований» и 1102 «Субсидии бюджетам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований». Кроме того, изменились наименования подразделов, их названия представлены ниже: 1104 «Иные межбюджетные трансферты» и 1105 «Межбюджетные  трансферты бюджетам государственным  внебюджетным фондам», вместо подраздела 1102 «Фонды компенсаций» представлен  подраздел 1103 «Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований».

Подводя итоги, следует отметить, что одной из основных задач, реализуемых  в ходе реформирования межбюджетных отношений, является формирование прозрачной системы межбюджетных трансфертов. Внесенные изменения свидетельствуют  о повышении их прозрачности, что  и является четвертой особенностью их формирования.

Далее рассмотрим более подробно структуру межбюджетных трансфертов  или тот объем средств, который  направляется непосредственно субъектам  Российской Федерации. Межбюджетные трансферты  включают в себя дотации, субсидии, субвенции и расходы на реализацию федеральных целевых программ (далее  – ФЦП) (с 2008 г. ФЦП предусматриваются  в форме субсидий).

До 2007 г. наибольший удельный вес в их структуре составляли средства подраздела 1101 «Финансовая  помощь бюджетам других уровней», объем  и доля которых в 2006 г., 2007 г. и в 2008 г. соответственно были: 358,4 млрд руб., или 73,6% от межбюджетных трансфертов; 414,4 млрд руб., или 70,9%; 592,6 млрд руб., или 69,2%. То есть, несмотря на увеличение абсолютных значений финансовой помощи субъектам  Российской Федерации, наблюдается  уменьшение ее доли в структуре расходов межбюджетных трансфертов, направляемых в регионы.

С 2008 г. наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов составляют доходы, предусмотренные  по подразделам 1101 «Дотации бюджетам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований» и 1102 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)». Их доля в 2008 г. была на уровне 37,5 и 35,6% соответственно.

Для того, чтобы определить положительна или отрицательна выявленная тенденция, обратимся к составу  расходов подраздела 1101 «Финансовая  помощь бюджетам других уровней». С 2006 г. по 2007 г. в данном подразделе наибольшую долю расходов занимали дотации на сбалансированность и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на социальные расходы и на возмещение части затрат на уплату процентов  по кредитам, субвенции закрытым административно-территориальным  образованиям (далее – ЗАТО) (в  среднем – более 70%).

С 2008 по 2011 г. состав расходов по подразделам 1101 и 1102 включал в себя расходы подраздела 1101 «Финансовая помощь бюджетам других уровней», за исключением  расходов по субвенциям, которые были «перенесены» в подраздел 1104 «Иные межбюджетные трансферты»: субвенции городу Байконуру и бюджетам  
ЗАТО на переселение граждан, на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России», на программу местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков, на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, а также средства на международное сотрудничество.

Кроме того подраздел 1102 «Субсидии  бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальным образованиям (межбюджетные субсидии)» (существует с 2008 г.) по сравнению  с подразделом 1101 «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (существовал  до 2008 г.) дополнен федеральными целевыми программами, которые предусматриваются  учетом софинансирования расходов получателям.

Предполагается увеличение расходов по разделу 1101 «Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований».

С одной стороны, увеличение дотаций регионам говорит о том, что либо повысилось количество субъектов, которые не в состоянии своими доходами обеспечить расходы, либо количество субъектов осталось прежним или  уменьшилось, но сократился разрыв между  необходимыми расходами и полученными  доходами.

Министерство финансов Российской Федерации сложившуюся ситуацию по увеличению объема дотаций регионам, выдаваемых из федерального бюджета, комментирует следующим образом⁶. Объем средств финансовой помощи регионам увеличивается в связи с изменившейся методикой расчета дотаций и субсидий. Новая методика позволит рассчитывать минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченых регионов.

Таким образом, подразделы 1101 и 1102 «очищены» от субвенций по сравнению  с периодом 2006 – 2007 гг., и соотношение  дотаций и субсидий с 2008 по 2011 г. составило  в среднем 50:50%. Указанное соотношение  говорит о том,  что увеличиваются  расходы федерального бюджета, предполагающие взаимную ответственность как Федерации, так и субфедеральных и местных  властей за полученные средства. Безусловно, такая  тенденция имеет положительную  направленность и способствует финансовой самостоятельности регионов и муниципальных  образований.

Вместе с положительными моментами, выявленными в ходе изучения формирования межбюджетных трансфертов, имеют место факты, требующие  доработки со стороны органов  исполнительной власти Российской Федерации. Так, в заключении Счетной палаты  Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов» по направлению деятельности по контролю за взаимоотношениями федерального бюджета с бюджетами других уровней⁷ (далее – заключение Счетной палаты Российской Федерации) говорится об отсутствии методики на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, а также по распределению грантов в области науки, культуры, искусства и средств массовой информации. Кроме того, расчет дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Чеченской Республике на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. рассчитывался не по Методике распределения указанных дотаций, в то время как все необходимые предпосылки для расчета в соответствии с методикой уже существуют. Не учтены рекомендации, содержащиеся в постановлениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации⁸ в части предусмотрения в федеральном бюджете средств на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, связанных с подготовкой документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.