Модели формирования бюджета. Механизм трансфертов

Объективная необходимость  предоставления целевой финансовой помощи для вертикального выравнивания состоит в том, что большинство  налогов имеют тенденцию к  более эффективному взиманию при закреплении на федеральном уровне. В то же время большинство расходов имеют противоположную тенденцию. Возникает необходимость перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения возможности субфедеральных властей финансировать социально значимые расходы. Во многих странах (Канада, Мексика, США) вертикальное выравнивание принимает форму софинансирования социальных расходов.

В Канаде более 50% финансовой помощи регионам составляют трансферты на медицину и социальное страхование, рассчитанные исходя из потребностей провинций. Финансирование медучреждений  находится в компетенции региональных властей, и средства получают как бедные, так и богатые провинции. Несмотря на целевой характер средств, отсутствуют федеральные правила расходования данных трансфертов, из-за чего в канадских провинциях программы медицинского обслуживания различны. Необходимо отметить, что от значительного числа небольших и разрозненных субвенций и субсидий на различные социальные расходы был сделан переход к одному блочному гранту.

В американской модели межбюджетных трансфертов целевая помощь предоставляется  в виде грантов двух типов. Один из них – это гранты, выделяемые на финансирование широкого круга расходных  обязательств с ограничением перераспределения  средств между расходными статьями. Другим целевым трансфертом являются категорийные гранты, в рамках которых  выделяются средства на финансирование отдельных расходных программ. В  США применяются различные виды специальных грантов: формульные, проектно-формульные, проектные, с открытым либо закрытым финансированием. При этом, для поддержания  стимулов у региональных властей  к активной работе в заданной сфере, центральному правительству приходится увеличивать долю софинансирования.

В Италии целевые виды трансфертов  составляют основной объем региональных и местных бюджетов. Основными  источниками этих грантов являются два бюджетных фонда – Национальный фонд финансирования здравоохранения и Национальный транспортный фонд. Медицинские и транспортные услуги не оказываются напрямую региональными учреждениями, так как транспорт находится в собственности муниципальных корпораций, а медицинские учреждения находятся на балансе местных округов здравоохранения, однако из бюджетов регионов осуществляется финансирование разницы между себестоимостью услуг и доходами от их предоставления.

В Великобритании, если национальное правительство считает приоритетным финансирование конкретной статьи расходов местного бюджета, выделяется целевой грант, который не может быть израсходован на цели, отличные от установленных при его представлении.

2.2 Виды и значения трансфертов

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной  системы Российской Федерации  предоставляются  в форме (ст. 129 БК РФ):

• дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
• субсидий из Федерального фонда софинансирования расходов;
• других дотаций и субсидий бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
• субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций;
• бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.

Рассмотрим основные виды межбюджетных трансфертов.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратных основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратных основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия -  бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам  или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки  для перехода от индивидуального  согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации  к единым правилам распределения  ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение  расходных полномочий по уровням  бюджетной системы, обеспечение  собственными доходными источниками  реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и др., в тот период оставались за рамками реформирования.

Действующая в настоящее  время система финансовой поддержки  субъектов федерации и муниципальных  образований строится в соответствии со следующими принципами:

• помощь должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов;
• должна создавать стимулы к повышению эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях.

Из вышесказанного можно  сделать вывод, что трансферты выполняют три функции. С их помощью одни территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимущества другие территориальные образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

3.1 Анализ модели  бюджета Российской Федерации

Переход России к рыночной экономике и построению правового  федеративного государства обусловил  необходимость переоценки ценностей  прежнего уклада жизни. Так, к началу 1990-х гг. истекшего столетия на повестке дня встал вопрос о модели федерализма  в России.

Выбор модели федерализации  общественных отношений имеет важное стратегическое значение, поскольку  от ее совершенства зависит целостность  государства, устойчивость финансовой системы и благополучие каждого  гражданина.

Особенности российского  бюджетного федерализма связаны  с особенностями политического, исторического, экономического развития, а  также обусловлены административно-территориальной  раздробленностью Российской Федерации  и существенными различиями субъектов  Российской Федерации по ключевым социально-демографическим  характеристикам (численность и  плотность населения, средняя продолжительность  жизни, природно-климатические условия, национальные особенности), что влияет на ресурсную разбалансированность региональных и местных финансов.

Российский бюджетный  федерализм можно отнести к кооперативной модели бюджетного федерализма с элементами децентрализованной модели. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами РФ по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы, и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

На сегодняшний день ведется  широкая научная дискуссия вокруг особенностей российской модели федерализма, ее преимуществах и недостатках. По мнению Е. Бухвальда, в России идет процесс «стихийной федерализации»². Следует согласиться с рядом исследователей, отмечающих, что глобальной проблемой в развитии оптимальной модели федерализма в России является выбор между «симметричной» (одноуровневой) или «асимметричной» (многоуровневой) схемой федерации³. Думается, что в данном случае авторы принимают за симметричный федерализм модель кооперативного федерализма, что недостаточно точно, поскольку такая модель федерализма предполагает равноправное положение всех субъектов Федерации практически в отношении всего круга общенациональных вопросов. Специфика современного российского федерализма далека от такой конфигурации.

Исторически в России сложились  особые объективные условия для  проведения общенациональной и региональной политики. Это огромная, в основном слабозаселенная, территория, изобилующая  природными контрастами, многонациональным  и поликонфессиональным составом населения, большими экономическими и социально-демографическими различиями регионов. Кроме того, проблемой  является разный административный статус субъектов Федерации. Все это  предопределяет так называемую «асимметричность» Российской Федерации, которая проявляется как в правовых, так и в социально-экономических аспектах. Некоторые субъекты Федерации, несмотря на закрепленное в Конституции страны равноправие, добились увеличения своих полномочий. В начале 1990-х гг. в России произошел переход к модели договорно-конституционной федерации, когда помимо Конституции, а также Федеративного договора, отношения федерального центра с субъектами Федерации регулировались индивидуальными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий  между федеральными и региональными органами государственной власти.

Проблемы современного российского  федерализма модно разделить  на два основных блока: правовые и  экономические.

К правовой  проблеме Федерации  относится так называемая проблема сложносоставных субъектов, т.е. областей и краев, в состав которых входят другие субъекты Федерации, а именно автономные округа. Действительно, согласно ст. 65 Конституции автономные округа являются самостоятельными субъектами Федерации, а согласно ст. 66 они входят в состав края или области. Эту юридическую норму Конституционный Суд РФ закрепил постановлением от 14.07.1997. Согласно его решению, исторически и юридически края (области) и входящие в них автономные округа являются составной частью края (области); отношения между органами государственной власти края (области) и автономных округов с Федерацией строятся как с равноправными участниками, а отношения между ними строятся по более сложной схеме.

На 01.01. 2010 структура единого экономического пространства России включает: 8 макрорегионов (федеральные округа), 83 субъекта Федерации (21 республика, 9 краев, 46 областей, 1 автономная область, 4 автономных округа и 2 города федерального значения) и около 13 тыс. муниципальных образований, причем процесс структурирования будет продолжаться. Распространение юрисдикции края (области) на территории автономных округов может быть осуществлено только или федеральным законом, или договором между этими субъектами. В современной практике принцип полного равноправия не воплощен.

Социально-экономической  проблемой российского федерализма  является несбалансированность бюджетной  системы  как в доходной, так  и в расходной части.

Для достижения максимального  макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции  распределения государственных  доходов и расходов. При этом требуются  определенные государственные гарантии проведения бюджетной политики, выгодной обществу в целом и ориентированной  на обеспечение сбалансированности и самостоятельности бюджетов субъектов  Федерации и местных бюджетов.

Однако для того, чтобы  практически реализовать такое  понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной  бюджетной политики решить несколько важных проблем, речь о которых и пойдёт дальше.

3.2 Распределение полномочий между уровнями бюджетной системы: роль трансфертов

В настоящее время в  России очень остро стоит проблема разделения функций и полномочий между различными уровнями власти.

Сегодня необходимым является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений – это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства и регионов.

Главным в понимании проблем  бюджетного федерализма становится то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений и связанными с ними перераспределительными потоками финансовых ресурсов, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу бюджетный федерализм – это есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином финансовом процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Соответственно, выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ российского государства предполагает формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой политики по отношению к регионам.