Модели формирования бюджета. Механизм трансфертов

Федеральный бюджет и свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами  и за исключением бюджетов государственных  внебюджетных фондов) образуют консолидированный  бюджет Российской Федерации (ст.6 БК РФ).

Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней  является то, что конечной целью  деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и  демократизма  в условиях бюджетного федерализма означает, что с тенденцией децентрализации бюджетной системы  страны в связи с усилением  демократических начал в ее организации  и функционирования, необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающие общие интересы  всех членов Федерации  единого государства. Централизация  финансовых ресурсов в федеральном  бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразны  в отдельных случаях, как временная  мера, а не стратегическое направление  развития экономических основ федеративных отношений, если они способствуют лучшему  удовлетворению потребностей населения, не наносят ущерб интересам и  задачам долговременного социально-экономического развития субъектов РФ, если вызваны  чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности  органов власти каждого уровня при  разработке бюджетов и их ответственности  за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходимых прав в области  налогообложения предопределяет повышение  их заинтересованности в экономическом  развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании  налогового потенциала, своевременном  и полном сборе налогов, а также  в эффективном использовании  бюджетных средств.

Таким образом, бюджетный  федерализм не статичная конструкция, а непрерывный процесс деятельности по согласованию и балансированию интересов  Федерации, ее субъектов местных  органов власти и населения. Бюджетный  федерализм не может быть сведен к  бюджетному процессу. Ежегодный бюджетный  процесс – это тактические, краткосрочные  методы балансирования различных интересов (политических, ведомственных, территориальных) в рамках довольно жестких процедур, установленных Бюджетным кодексом. У бюджетного федерализма цели более  долгосрочные, стратегические – установление согласованных правил «игры» для всех участников бюджетного процесса, технология поиска компромисса интересов общефедеральных, региональных, муниципальных.

Бюджетный федерализм определен  как система отношений, которая  выходит за рамки чисто бюджетных  отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения  между Федерацией и ее субъектами, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Понятие «бюджетного федерализма» пересекается с такими понятиями, как  «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов». Между ними нельзя ставить  знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемой проблемы необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетное регулирование  представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы  в целях обеспечения ее сбалансированности. Главные формы бюджетного регулирования  – достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности.

Под вертикальной сбалансированностью бюджетов понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с доходным потенциалом бюджетов бюджетной системы уровней по вертикали: федеральный бюджет – субфедеральные бюджеты – местные бюджеты. В случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти теоретически обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной  сбалансированности. Необходимо, чтобы  оно сочеталось с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, под которой понимается устранение несоответствия в бюджетной обеспеченности между бюджетами одного уровня (по горизонтали), вызванное объективными причинами.

 Горизонтальное выравнивание  направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления  общественных услуг гражданами  страны независимо от отличий  в доходной обеспеченности территории  проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных  факторов. Они обусловлены большими  различиями в экономическом положении  тех или иных регионов, уровнях  затрат и в дифференциации  бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение социальных стандартов на местах, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, а также собственная позиция региона по отношению к рыночным изменениям. Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием, или межбюджетными отношениями, которые могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться  со всей совокупностью отношений  бюджетного федерализма. Бюджетный  федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

 1.4 Модели формирования бюджета

В ведущих  зарубежных странах  с федеративным государственным  устройством применяются различные  модели бюджетного федерализма, которые  формируют характерные особенности  механизма бюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Германии, Австрии, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения. Баланс интересов производится на основе:

1) четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти;

2. долговременного определения доли субъектов в совместных налогах и закрепления согласованных пропорций в федеральном законодательстве;

3) использование эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

  К достоинствам  данной модели бюджетного федерализма можно отнести  экономичность централизованного сбора налогов, а также возможность реализации активной бюджетной политики. К недостаткам – ограничение финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма применяется в США; характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои непересекающиеся налоги по принципу «один налог – один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно велик. Эта модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. Высокая степень децентрализации управления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетным процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, в Швейцарии).

Для классических федераций  характерен высокий уровень автономии  отдельных государственно-территориальных  образований. Такая автономия не противоречит, а наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности  страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства  высокая степень автономии субъектов  федерации и, следовательно, их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного  государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели бюджетного федерализма с элементами децентрализованной модели. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами РФ по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет перед законодательством субъектов РФ, так оно отражает их общие интересы, и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Таким образом, сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном  установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных  и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях  бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами бюджетной системы  и регионами. А реализуется бюджетный  федерализм через механизм финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование  бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

Глава 2. Межбюджетные отношения: сущность и значение трансфертов

2.1 Понятие трансфертов

За последние годы значительно  возросла нагрузка на территориальные  бюджеты. Это обусловлено тенденцией к передаче с федерального на территориальные  бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социокультурного назначения, а также и с инфляцией, в результате которой содержание этих субъектов удорожается и  увеличиваются затраты, связанные  с социальной защитой населения. В результате увеличивается разрыв в ряде субъектов Федерации между  доходами и расходной частью бюджетов. Преодолеть данные противоречия призвана система межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты - любые формы перевода средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня, отчисления от налогов в порядке бюджетного регулирования.

 С помощью трансферта региональные и местные бюджеты, органы социальной защиты населения получают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных государственным законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления.

Межбюджетные трансферты – универсальное явление, свойственное большинству государств, так как  бюджетное устройство практически  всех стран основывается на децентрализации  полномочий. Для минимизации негативных эффектов от децентрализации налоговых  полномочий и расходных обязательств используются межбюджетные трансферты.

Выделяют три основные задачи рассматриваемого инструмента: компенсация внешних эффектов, возникающих  в виде перелива выгод от деятельности властей, выравнивание доходов субнациональных  бюджетов, а также устранение недостатков  налоговой системы.

В соответствии с классификацией, предложенной американским ученым Е.М. Гремличем, все выделяемые нижестоящим  бюджетам трансферты можно разделить  на три типа.

Первый тип – это  трансферты, причиной использования  которых является наличие политических обязательств, то есть  центральное  правительство обеспечивает минимальный  или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага.

Ко второму типу относятся  трансферты, целью которых может  быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий  низкообеспеченным, либо некой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субфедеральные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих бюджетов и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них.

Третий тип трансфертов  возникает, когда при наличии  перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать  производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно с помощью нелимитированного  гранта Пигу¹, направленного на сокращение стоимости производства государственных услуг для его получателей. Его сущность состоит в софинансировании центральным правительством расходов регионального уровня по производству общественных благ.

Основными видами межбюджетной поддержки являются целевые и  нецелевые трансферты, которые обладают своими достоинствами, а также недостатками и ограничениями, что ставит перед  органами власти задачу поиска их оптимального сочетания. Так, безусловные трансферты, как правило, предназначены для  решения задач бюджетного выравнивания, а условные – задач структурного характера, предусматривающих вмешательство в реализацию полномочий более низкого уровня власти, с целью повышения ее эффективности. В то же время в мировой практике существуют системы бюджетного выравнивания, включающие в себя как нецелевые, так и целевые средства.  Описанная система используется в Австралии. Интересен опыт США, где федеральная система бюджетного выравнивания состоит исключительно из целевой финансовой помощи, обеспечивающей достаточный уровень и качество предоставляемых бюджетных услуг.