Госбюджет и его роль в макроэкономическом регулировании

 

На основании одобренных Правительством РФ сценарных условий функционирования экономики страны на очередной финансовый год, Министерством финансов РФ осуществляется разработка основных характеристик  федерального бюджета и данных о  расходах федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

 

Одновременно Правительством РФ рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальными размерами оплаты труда, пенсий по старости, стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания госслужащих и военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

 

Министерство финансов РФ в двухнедельный  срок после принятия Правительством РФ основных характеристик и данных о расходах федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональной классификации:

 

направляет федеральным органам  исполнительной власти для распределения  по конкретным получателям средств  федерального бюджета бюджетные проектировки (предельные размеры расходов бюджета, устанавливаемые Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов Федерации и местного самоуправления в процессе составления проекта бюджета главным распорядителем бюджетных средств в расчете на очередной финансовый год);

доводит до органов исполнительной власти субъектов Федерации методику формирования межбюджетных отношений  Российской Федерации с ее субъектами на очередной финансовый год и  на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характеристики и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональной классификации могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания РФ по их запросу.

 

Второй  этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год по показателям функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, по бюджетополучателям, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене, приостановлении действия или о поэтапном введении нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. После принятия (одобрения) Правительством РФ представленных основных направлений бюджетной политики Министерство финансов РФ обеспечивает все органы исполнительной власти, включая и органы субъектов Федерации, методическими материалами по составлению заявок запрос бюджетополучателя на получение средств из бюджета, имеющий финансово-экономическое обоснование и заключение главного распорядителя бюджетных средств и органа, исполняющего соответствующий бюджет) на финансирование в очередном финансовом году из федерального бюджета, в том числе федеральных целевых программ и мероприятий по развитию регионов.

 

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования на предстоящий год и среднесрочную перспективу.

 

Несогласованные вопросы по бюджетным  проектировкам на предстоящий год  и среднесрочную перспективу  рассматриваются Межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой  министром финансов РФ.

 

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов, законопроектов о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

 

Окончательный проект федерального закона о федеральном бюджете Правительство  представляет в Федеральное Собрание (одновременно в Государственную  Думу и Совет Федерации) в первой половине сентября.

 

2. АНАЛИЗ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО  БЮДЖЕТА 2006 ГОДА 

 

2.1 Характеристика доходов федерального  бюджета 

 

Согласно предварительным данным, в январе – октябре 2006 года показатели исполнения федерального бюджета по доходам оказались несколько хуже результатов аналогичного периода 2005 года. Такая ситуация, однако, объясняется значительными разовыми поступлениями в прошлом году в счет погашения налоговой задолженности НК “ЮКОС”, включая налоговые доходы и зачисление в федеральный бюджет трансфертов из бюджетов отдельных регионов. Сопоставимые доходы (без учета поступлений в результате погашения налоговой задолженности) в январе-октябре 2006 года по сравнению с аналогичным периодом 2005 года увеличились. Основной рост пришелся на таможенные поступления и был вызван благоприятной конъюнктурой на мировых рынках энергоносителей.

 

В текущем году Минфин России, как  и в прошлом году, придерживается политики опережающего финансирования бюджетных расходов, поэтому основная часть расходов четвертого квартала была профинансирована в октябре. Главная цель такой политики – обеспечение более равномерного расходования средств в течение года и предотвращение возникновения пика расходов в ноябре-декабре. Тем не менее, положительные результаты пока ограничены, и динамика непроцентных кассовых расходов в январе-сентябре текущего года в целом походила на результаты аналогичного периода 2004 и 2003, хотя и была более плавной, но значительно отличалась от динамики 2005 года, который характеризовался крайне неравномерным финансированием расходов на трансферты внебюджетным фондам, которое вело к неравномерности кассовых непроцентных расходов. Тем не менее, в конце текущего года можно ожидать традиционного всплеска кассовых расходов.

 

Процентные расходы федерального бюджета по итогам октября были значительно  ниже прошлогодних, что вызвано погашением в 2005 и 2006 году значительной части внешнего долга без его рефинансирования. По этой же причине график обслуживания заимствований в текущем году является более равномерным по месяцам.

 

В первые десять месяцев 2006 года федеральный  бюджет был исполнен со значительным кассовым профицитом. Более двух третей превышения доходов над расходами  составили поступления, обусловленные  высокими ценами на нефть, которые подлежат перечислению в Стабилизационный фонд в соответствии с правилами его формирования.

 

По предварительным данным, в  январе-октябре 2006 года доходы федерального бюджета составили 23,2% ВВП, что меньше прошлогоднего уровня на 0,7 п.п. ВВП. Однако если исключить дополнительные поступления 2005 года, связанные с погашением налоговой задолженности НК “ЮКОС”4, то доходы за десять месяцев этого года превысили бы поступления соответствующего периода прошлого года на 0,7 п.п. ВВП.

 

Рост доходов федерального бюджета, главным образом, объясняется увеличением неналоговых поступлений, включающих таможенные пошлины. Объем неналоговых доходов за рассматриваемый период текущего года превысил аналогичный показатель 2005 года на 1,1 п.п. ВВП и составил 9,8% ВВП. Налоговые доходы (без учета дополнительных поступлений от НК “ЮКОС”) оказались ниже прошлогоднего показателя на 0,4 п.п. ВВП, составив 13,4% ВВП.

 

В октябре 2006 года доходы федерального бюджета составили 20,5% ВВП, что на 1,8 п.п. ниже поступлений в октябре 2005 года, причем сокращение произошло за счет уменьшения налоговых доходов.

 

Неналоговые поступления в октябре 2006 немного выросли по сравнению  с октябрем 2005 года, достигнув уровня в 8,8% ВВП против 8,6 % в прошлом году, в основном за счет роста таможенных поступлений. Этот рост можно объяснить увеличением ставки экспортной пошлины на нефть.

 

 

 

Значительная часть доходов, поступивших  в бюджет в январе-октябре 2006 года, подлежит перечислению в Стабилизационный фонд в соответствии с правилами его формирования. Расчетная сумма доходов, поступивших в Стабфонд от рентных платежей, за этот период составила 1357,7 млрд. рублей. Без учета этих средств доходы федерального бюджета составили 17,0% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП больше чем в аналогичном периоде 2005 года (без учета поступлений в 2005 году в счет погашения налоговой задолженности НК “ЮКОС”).

 

По оценке, конъюнктурные доходы федерального бюджета, не попадающие в  Стабилизационный фонд, в январе–октябре 2006 года увеличились по сравнению с аналогичным периодом 2005 года на 0,7 п.п. ВВП. Таким образом, “регулярные” доходы федерального бюджета снизились на 0,4 п.п. ВВП.

 

По уточненным данным Федерального казначейства, доходы федерального бюджета  за три квартала 2006 года составили 23,6 % ВВП, что на 0,5 п.п. ВВП меньше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Как уже упоминалось, высокий объем поступлений в прошлом году объясняется разовыми дополнительными доходами, поступившими в результате погашения налоговой задолженности. Без этих поступлений, доходы за январь-сентябрь превысили бы аналогичный показатель 2005 года на 1,0 п.п. ВВП.

 

Таблица 1. Поступления основных налогов  и таможенных пошлин в федеральный  бюджет, % ВВП 

 

 

  

 

янв-сен. 05

 

янв-сен. 06

 

сен.05

 

сен.06

 

Доходы, всего 

 

24.1%

 

23.6%

 

21.1%

 

20.4%

 

ЕСН

 

1.3%

 

1.1%

 

1.0%

 

1.0%

 

Налог на прибыль 

 

1.8%

 

1.9%

 

1.4%

 

1.1%

 

НДС

 

7.4%

 

5.7%

 

5.7%

 

5.2%

 

НДПИ 

 

4.0%

 

4.3%

 

4.2%

 

4.0%

 

Таможенные пошлины 

 

7.1%

 

8.4%

 

7.2%

 

7.6%

 

Экспортные пошлины 

 

5.8%

 

7.2%

 

6.1%

 

6.4%

 

Импортные пошлины 

 

1.2%

 

1.3%

 

1.2%

 

1.2%

 

Прочие 

 

2.7%

 

2.1%

 

1.7%

 

1.6%

 

Налоговые доходы в январе-сентябре 2006 года составили 14,0% ВВП, что выше прошлогоднего значения на 0,1 п.п. ВВП (без учета дополнительных поступлений НК “ЮКОС”). Неналоговые доходы составили 9,8% ВВП. Поступления от внешнеэкономической деятельности, включающие таможенные платежи, достигли 8,8% ВВП, что на 1,4 п.п. ВВП выше прошлогоднего показателя. Интересно отметить, что фактическое поступление налогов и таможенных пошлин в федеральный бюджет идет с существенным превышением показателей, предусмотренных в законе о бюджете. По оценке, общий объем доходов, поступивших в январе-сентябре в федеральный бюджет, превышает запланированный бюджетом уровень (за тот же период) на 26% (на 948,5 млрд. руб.) или на 2,7 п.п. ВВП. Это превышение объясняется, в основном, значительным отклонением от заложенного в бюджет уровня поступлений от экспортных пошлин, НДПИ и налога на прибыль, которые в январе-сентябре превысили запланированный объем соответственно на 2,1п.п., 1,4 п.п. и 0,4 п.п. ВВП. Однако сильно отстают от бюджетных проектировок поступления по внутреннему НДС – на 1,2 п.п. ВВП.

 

Согласно проведенному факторному анализу, главной причиной роста  доходов в рассматриваемом периоде стало увеличение мировых цен на энергоносители. Средняя цена нефти марки “Юралс” за рассматриваемый период 2006 года превысила аналогичный показатель 2005 года на 13,4 долл. и составила 62,8 долл. США за баррель, что дало прирост доходов федерального бюджета на 2,4 п.п. ВВП. Увеличение цены на газ оказало меньшее влияние и привело к увеличению доходов федерального бюджета на 0,4 п.п. ВВП. К росту доходов федерального бюджета на 0,2 п.п. ВВП привело увеличение поступлений налога на прибыль, вызванное увеличением налоговой базы по этому налогу, а также снижением задолженности. Помесячная динамика поступлений налога на прибыль в 2006 году значительно отличается от динамики прошлых лет. Как видно из графика ниже, в апреле наблюдалось значительное снижение поступлений по этому налогу, а в мае наоборот произошел резкий рост. Это объясняется техническими причинами, связанными со спецификой уплаты налога на прибыль и выпавшим на предпраздничный день крайним сроком подачи декларации в апреле. В результате, часть тех средств, которые должны были поступить на бюджетный счет в апреле, были зачислены в первый рабочий день следующего месяца и, таким образом, учтены в доходах мая. В июне и июле 2006 ситуация стабилизировалась, и поступления налога на прибыль соответствовали обычной динамике. В августе 2006 снова наблюдался резкий рост, а в сентябре – падение. Вероятной причиной этих колебаний можно назвать изменение законодательства по налогу на прибыль.

 

2.2. Характеристика расходов федерального  бюджета

 

Финансирование расходов федерального бюджета в январе – октябре 2006 года составило, по предварительным  данным Федерального казначейства, 4047,7 млрд. рублей или 18,4% ВВП по сравнению  с 18,7% ВВП в январе-октябре 2005 года. Непроцентные расходы были профинансированы в объеме 3864,8 млрд. рублей или 17,6% ВВП (в прошлом году 17,4% ВВП). В текущем году Минфин России продолжает придерживаться политики опережающего финансирования расходов, проводимой с 2005 года. При таком подходе значительная часть расходных обязательств, запланированных на каждый квартал, финансируется в первом месяце соответствующего квартала. Так, около 71% расходов 1 квартала было профинансировано в январе, около 77% расходов 2 квартала – в апреле, около 72% расходов 3 квартала – в июле и около 74% расходов 4 квартала – в октябре. Всего за 10 месяцев 2006 года было профинансировано 93,2 % к уточненной бюджетной росписи расходов на 2006 год. В наибольшей степени были профинансированы расходы на национальную оборону (98,0%), межбюджетные трансферты (97,8%), охрану окружающей среды (96,9%) и социальную политику (95,9%). Наименьшие значения были зафиксированы по финансированию расходов на национальную экономику (84,6%), образование (85,0%) и общегосударственные вопросы (85,1%) . Кассовые расходы федерального бюджета в январе – октябре 2006, по предварительной информации, составили 3210,6 млрд. рублей или 14,6% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП меньше расходов в аналогичном периоде 2005 года. Непроцентные расходы в январе-октябре составили 14,0% ВВП, на 0,6 п.п. ВВП ниже, чем в аналогичном периоде прошлого года. В функциональной классификации наибольший объем непроцентных расходов в январе-сентябре 2006 года пришелся на межбюджетные трансферты (5,5% ВВП, из которых 3,5% ВВП составили трансферты внебюджетным фондам и 1,5% ВВП– финансовая помощь регионам), расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность (в общем объеме 4,2% ВВП), расходы на общегосударственные вопросы (1,2%) и национальную экономику (1,1%). Расходы по остальным направлениям не превысили 0,75% ВВП.

 

Таблица 2. Расходы федерального бюджета  по основным статьям функциональной классификации 

 

Январь-сентябрь 2005, %ВВП 

 

Январь-сентябрь 2006, %ВВП 

 

Номинальное изменение 

 

Сентябрь 2005, %ВВП 

 

Сентябрь 2006, %ВВП

 

Номинальное изменение 

 

16,48%

 

14,81%

 

13,8%

 

21,65%

 

12,53%

 

-28,2%

 

2,18%

 

1,88%

 

9,3%

 

2,22%

 

2,02%

 

12,5%

 

1,17%

 

0,71%

 

–23,4%

 

1,25%

 

0,91%

 

-9,3%

 

2,44%

 

2,31%

 

19,9%

 

1,67%

 

1,52%

 

12,8%