Бюджетный процесс

       Можно выбрать наиболее оптимальный и  достоверный прогноз путем сравнения различных вариантов. Это позволяет адекватно оценить возможности, повысить точность прогнозов, а, следовательно, и планов. При составлении бюджета необходимо формировать минимум два варианта – образно говоря, минимальный (пессимистический) и максимальный (оптимистический). Разницу в доходах направлять на формирование стабилизационного фонда либо определять в качестве источника обеспечения отложенных расходов.

       Одним из основных элементов бюджетных  реформ, проведенных в последние  десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего бюджета /12/.

       Многолетнее бюджетное планирование было введено  в мировую практику в 1970-х гг. и  к настоящему времени оно в  той или иной форме используется практически во всех развитых странах, на основе чего строится ежегодный бюджет. Внедрение многолетнего бюджетного планирования, как показывает мировая практика, постепенный процесс.

       Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются: четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиями сфере ответственности администратора программы; описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей; наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной, текущей и завершающей оценки программы; обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям; описание системы управления программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления, их отчетности.

       Руководство обязано знать, какие задания  в области экономической деятельности оно может запланировать на следующий период. К тому же при планировании некоторых видов деятельности необходимо знать, какие экономические ресурсы требуются для выполнения поставленных задач.

       По  мере реализации заложенных в бюджете планов необходимо регистрировать фактические результаты деятельности. Сравнивая фактические показатели с запланированными, можно осуществлять бюджетный контроль. В этом смысле основное внимание уделяется показателям, которые отклоняются от плановых, и анализируются причины этих отклонений. Бюджетный контроль позволяет выяснить в каких областях деятельности намеченные планы выполняются неудовлетворительно.

       Разрабатывая бюджет на следующий период, необходимо принимать решения заблаговременно, до начала деятельности в этот период. В таком случае существует большая вероятность того, что разработчикам плана хватит времен для выдвижения и анализа альтернативных предложений, чем в той ситуации, когда решение принимается в самый последний момент.

       В рамках обшей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо перейти на качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.

       В научных исследованиях последних лет, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция федерализма, сохраняющего рынок, или федерализма, создающего рынок.

       Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений – четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней /13/.

       Широкий круг расходов отнесен к сфере  совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ предполагается ввести понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

       а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учетом государственных минимальных социальных стандартов);

       б) обеспечивать их финансовыми средствами;

       в)проводить  финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

       Одновременно  в БК РФ должно быть закреплено четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

       - субсидиарное (максимальная близость  органов власти, реализующих расходные  полномочия, к потребителям соответствующих  бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

       - внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

       - эффекта территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные  различия в производстве и  потреблении бюджетных).

       В современных условиях основу доходов  региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления от регулирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень самостоятельности региональных и местных органов власти.

       В дальнейшем намечается коренным образом изменить существующую систему, построить ее по принципу "один налог - один бюджет" тем самым постепенно сделав практически все доходы региональных и местных бюджетов действительно собственными.

       Разграничение налогов (налоговых полномочий) и  доходных источников между органами власти и управления разных уровней  должно базироваться на следующих принципах:

       а) разделение доходов между уровнями бюджетной системы должно быть стабильным на основе единых принципов и подходов;

       б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

       в) налоговые полномочия региональных и местных властей могут ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товарок и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);

       г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников будет в  основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание;

       д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

       е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральном законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.).

       Реформа межбюджетных отношений может рассматриваться  в качестве связующего звена всех социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны.

       3 БЮДЖЕТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ  И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ 
 

       Финансово-бюджетная политика предполагает определение цели и задач в области финансов, разработку механизмов мобилизации денежных средств, определение приоритетов в использовании бюджетных средств, управление финансами с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

       Основными инструментами финансово-бюджетной политики в области кредитно-денежных отношений являются эмиссия денежной массы и учетная ставка Центрального банка РФ. К налоговым инструментам относятся виды и ставки взимаемых налогов, а также особенности налогового администрирования.

       Характер финансирования социальной сферы, объемы и нормативы бесплатных или льготных для населения услуг, степень платности в социальной сфере также выступает одним из инструментов финансово-бюджетной политики.

       Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, которое обнародуется согласно Бюджетному Кодексу не позднее марта месяца года, предшествующего очередному финансовому году/2/.

       Послание  определяет для Правительства РФ ориентиры при формировании и исполнении бюджета на предстоящий финансовый год.

       Финансовый  год (бюджетный период) в России совпадает с календарным годом.

       На  региональном уровне, в зависимости от существующего законодательства в каждом конкретном субъекте РФ, могут предусматриваться бюджетные послания руководителей субъектов, но вместо посланий могут быть только направления бюджетной политики, прилагаемые в качестве одного из документов к проекту бюджета.

       Законодательные (представительные) органы – рассматривают и утверждают бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении.

       Исполнительные  органы осуществляют сводное финансовое планирование, составляют проекты бюджетов, вносят их на рассмотрение законодательных органов, осуществляют исполнение бюджетов, готовят проекты отчетов об их исполнении.

       Денежно-кредитное  регулирование осуществляет Центральный банк России, который совместно с Правительством Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию денежно-кредитной политики государства. Через структуры Центрального банка на местах осуществляется обслуживание денежных счетов федерального казначейства, счетов государственных внебюджетных фондов.

       Главные распорядители бюджетных средств (министерства, государственные комитеты, федеральные службы и др.) – первые прямые получатели бюджетных средств, обладающие правом распределять средства между распорядителями и получателями. Главный распорядитель бюджетных средств готовит бюджетную роспись распределения денег по распорядителям и получателям бюджетных ассигнований     8.

       Контрольно-счетные  органы - представлены Счетной палатой РФ, аналогичными контрольными органами в субъектах РФ, образуются представительными органами для осуществления контроля за расходованием средств в соответствии с законом о бюджете.

       Все перечисленные органы являются участниками бюджетного процесса.

       Оборот  валового внутреннего продукта осуществляется в материально-вещественной форме (продукция, товары, услуги) и в стоимостной форме. Финансовые отношения возникают при создании, распределении, перераспределении и потреблении финансовых ресурсов. Управление этими процессами происходит с помощью финансового планирования.

       Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление перспективного финансового плана. Данный план представляет собой финансовый документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной год для каждого уровня бюджетной системы и содержащий данные о прогнозных возможностях соответствующего бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов.