Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ

Більш детально порядок  складання, затвердження й виконання  обласних, Київського і Севастопольського  міських, районних, районних у містах Києві і Севастополі бюджетів визначено в Положенні про  обласну, Київську і Севастопольську міську державну адміністрацію та в Положенні про районну, районну в містах Києві і Севастополі державну адміністрацію, затверджених Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. Згідно з Указом, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації складають і подають на затвердження відповідних рад проекти місцевих бюджетів, забезпечують їх виконання, вносять зміни щодо доходів і видатків відповідного бюджету в межах, визначених законодавством. Відповідні повноваження отримали й районні державні адміністрації.

Визначено також, що голова місцевої державної адміністрації  організовує складання проекту  місцевого бюджету, подає на розгляд  ради, організовує виконання, щорічно  звітує перед радою про його виконання.

Ухвалена в 1996 р. Конституція України [6,ст.143] встановила: територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого само-врядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання. Право затвердження і контролю виконання обласних і районних бюджетів надано Конституцією України відповідно обласним і районним радам.

Згідно з Конституцією України [6,ст.119] на обласні та районні державні адміністрації як органи, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, покладено обов¢язки забезпечувати підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, а також звітів про їх виконання. За Конституцією України [6,ст.142] територіальні громади сіл, селищ та міст можуть об¢єднувати на договірних засадах кошти бюджету для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ.

На конституційному  рівні гарантовано витрати органів  місцевого самоврядування, які виникли  внаслідок рішень органів державної влади, компенсувати державою.

Конституція України  встановила компетенцію Автономної Республіки Крим у галузі бюджету. Згідно зі ст. 138 до відання Автономної Республіки Крим належить розроблення, затвердження та виконання її бюджету на основі єдиної податкової та бюджетної політики України.

Прийнятий у травні 1997 року Закон  України "Про місцеве самоврядування в Україні" деталізував конституційні  положення про визначення компетенції  місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у сфері складання, затвердження й виконання місцевого бюджету. Зокрема, це стосується положення, що втручання державних органів у процес складання, затвердження й виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законом. У той же час закріплено положення про державний контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком. Закріплено положення про збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, що забезпечується як органами місцевого самоврядування, так і державою. Встановлено: місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та для забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. Встановлено, що при збалансуванні місцевих бюджетів не враховуються вільні залишки бюджетних коштів.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.5. Організація  касового виконання місцевих  бюджетів.

 

 Спосіб організації касового виконання місцевих бюджетів значною мірою впливає на рівень фінансової автономної місцевої влади. Від цього багато в чому залежить ефективність використання бюджетних фінансових ресурсів. Той факт, у чиїх руках перебуває бюджетна каса, означає реальні можливості її використання з певною метою.

Організація касового виконання  місцевих бюджетів є важливим елементом  системи управління місцевими фінансами.

Касове виконання місцевих бюджетів - це організація прийому, зберігання та видачі бюджетних коштів. Це також ведення обліку і звітності в процесі виконання місцевих бюджетів.

Спосіб касового виконання  місцевого бюджету великою мірою  впливає на весь процес його виконання.

Є кілька систем касового виконання місцевого бюджету: банківська, казначейська та змішана. Деякий час  функціонували і власні бюджетні каси органів місцевого самоврядування. Власні бюджетні каси мали міські думи у царській Росії ХІХ століття. В Україні з кінця 20-x рр. склалася банківська система касового виконання місцевих бюджетів. Це означає, що кошти місцевих бюджетів акумулюються, зберігаються та видаються банківськими установами.

Нинішній порядок касового виконання місцевих бюджетів в Україні  в основних рисах залишився таким  самим, як і в колишньому СРСР. Виконання  місцевих бюджетів здійснюється в межах  коштів, що реально надійшли на рахунки відповідних бюджетів в установах банків. Україні не прийнято окремого спеціального нормативного акта про касове виконання бюджетів органів місцевого самоврядування.

Стосовно касового виконання  місцевих бюджетів у нормативних  актах України в 1990-1997 рр. знайдемо лише окремі положення. Законом "Про бюджетну систему Української РСР" у редакції 1990 р. встановлено (ст. 9), що касове виконання республіканського бюджету Української РСР і місцевих бюджетів здійснюється установами Національного банку України.

Указом Президента України "Про порядок виконання Державного бюджету України" № 219/93 від 18 червня 1993 р. визначено розмежування державного бюджету України та місцевих бюджетів, загальнодержавних податків, зборів та інших обов¢язкових платежів згідно із затвердженими у встановленому порядку нормативами провадити установами банків.

У зв¢язку з Указом Президента України "Про Державне казначейство України" № 335/95 від 27 квітня 1995 р. внесено зміни до порядку розмежування доходів між державним бюджетом України та місцевими бюджетами. Указом до завдань Державного казначейства України віднесено розподіл між державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов¢язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України. На казначейство покладено обов¢язки розробки нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності й організації виконання бюджетів усіх рівнів, які є обов¢язковими для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти і кошти державних позабюджетних фондів.

Постановою Кабінету Міністрів України "Питання Державного казначейства" № 590 від 31 липня 1995 р. до функцій казначейства віднесено організацію та здійснення взаємних розрахунків між державним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Положення про касове виконання місцевих бюджетів вміщено  в Законі "Про бюджетну систему України" в редакції 1995 р. Законом регламентовано касове виконання всіх бюджетів здійснювати установами Державного бюджетного банку. У Постанові Верховної Ради України про введення цього Закону в дію Кабінету Міністрів Укра-їни разом із Національним банком України було доручено до 1 січня 1996 р. утворити Державний бюджетний банк України. До цього часу такий банк в Україні не утворено.

Реально касове виконання  місцевих бюджетів в Україні нині здійснюється як установами Національного  банку України, так і рядом комерційних банків. У 1996 р. зроблено спроби упорядкувати цей процес. 12 березня 1996 р. ухвалено постанову Кабінету Міністрів України та Національного банку України "Про заходи щодо забезпечення касового обслуговування коштів Державного бюджету України". Постановою доручено Головному управлінню Державного казначейства разом з відповідними департаментами Нацбанку визначити міста і райони, в яких доцільно розгорнути мережу установ Національного банку, та перелік уповноважених комерційних банків з правом касового обслуговування державного бюджету України. Реалізація таких заходів, безумовно, вплинула б на ситуацію з касовим виконанням місцевих бюджетів. Через те, що немає низових установ Нацбанку, більшість цих бюджетів обслуговується комерційними банками.

3 квітня 1996 р. Кабінет  Міністрів України і Нацбанк  України прийняли чергову постанову  "Про касове вико-нання Державного  бюджету". Нею скасовано попередню  постанову. На її зміну право  на касове виконання держбюджету  надано Національному банку України, Державному експортно-імпортному банку України, Акціонерному комерційному агропромисловому банку "Україна", Акціонерному комерційному банку соціального розвитку "Укрсоцбанк" та Українському акціонерному промисловому інвестиційному банку "Промінвестбанк".

Уряду Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським держадміністраціям за погодженням  з територіальними управліннями Нацбанку України було рекомендовано  визначити перелік банків, в яких відкриваються рахунки відповідних  місцевих бюджетів та підприємств, установ, організацій, що фінансуються з цих бюджетів. У грудні 1996 року Постановою Кабінету Міністрів і Національного банку України № 1453 від 03.12.1996 року право касових операцій з бюджетними коштами надано також Акціонерному поштово-пенсійному банку "Аваль", Комерційному банку "Приватбанк", Акціонерному банку "Брокбізнесбанк". А в березні 1997 року цей перелік доповнено ще двома банківськими установами. За Постановою Кабінету Міністрів України і Національного банку України .№ 228 від 18 березня 1997 року право касових операцій з коштами держбюджету дістали також Об¢єднаний комерційний банк (м. Сімферополь) та Український кредитний банк.

Черговий раз перелік  банків, які здійснюють касове виконання  держбюджету, змінено урядом і Нацбанком у 1998 році.

Ситуація з правовим регулюванням касового виконання місцевих бюджетів поки що є невизначеною і  суперечливою.

3 метою забезпечення  ефективного управління місцевими  фінансами слід перейти до  нового порядку касового виконання  місцевих бюджетів. Доцільно покласти функцію касового виконання місцевих бюджетів на комунальні банки і забезпечити поетапне створення мережі таких банків. Це дозволить використати бюджетні кошти як кредитні ресурси на потреби місцевого самоврядування. Крім того, слід розробити і прийняти спеціальний нормативний акт з питань касового виконання бюджетів місцевого самоврядування.

3 питанням касового виконання  місцевих бюджетів тісно пов¢язана проблема створення так званої оборотної касової готівки.

Оборотна касова готівка утворюється в складі бюджетів для покриття тимчасових касових розривів при виконанні їх. Законом "Про бюджетну систему Української РСР" від 1990 р. передбачалось утворення оборотної касової готівки лише в республіканському бюджеті України. Нова редакція Закону, прийнята у 1995 р., встановлює можливість утворення оборотної касової готівки і в місцевих бюджетах. Вона передбачається в республіканському бюджеті Автономної Республіки Крим, в обласних, міських, районних, сільських і селищних бюджетах. Розмір оборотної касової готівки визначають місцеві ради при затвердженні відповідних місцевих бюджетів. Згідно із Законом, оборотна касова готівка має відновлюватися в тому році, на який затверджувався бюджет, і до тих розмірів, які було передбачено.

Законом також передбачено порядок отримання позичок у разі тимчасових касових розривів при виконанні місцевих бюджетів. За наявності їх при виконанні бюджету Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя за клопотанням відповідних виконавчих органів бюджетні позички можуть надаватися Міністерством фінансів України за рахунок державного бюджету. Позички мають повертатись у встановлений термін протягом бюджетного року. Якщо касові розриви виникають при виконанні міських, районних, сільських і селищних бюджетів, то за клопотанням відповідних виконавчих органів рад бюджетні позички можуть надаватися з бюджету вищого рівня. Рішення про це приймають керівники відповідних фінансових органів. Ці позички мають надаватися в порядку, який уже зазначався.

Розглянемо окремі аспекти організації касового виконання місцевих бюджетів у зарубіжних країнах на предмет можливого використання позитивного досвіду в Україні.

У зарубіжних країнах  застосовуються різні підходи до організації касової справи в  органах місцевого самоврядування. В одних країнах органи місцевого самоврядування самостійно визначають умови касового виконання власних бюджетів. В інших країнах вони такого права не мають, а належить воно державній владі.

Самостійно визначають умови касового виконання місцевих бюджетів органи місцевого самоврядування США, ФРН, Австрії, Польщі та інших країн. У цих країнах касову справу забезпечують уповноважені органами місцевого самоврядування банківські установи. Наприклад, згідно зі статтею 60 закону Республіки Польща "Про територіальне самоврядування" встановлено, що банківське обслуговування гміни здійснюється банком, який призначається її радою. При цьому виключається можливість призначити Народний Польський банк.

В окремих країнах  органи місцевого самоврядування призначають комунальні (муніципальні) банки фінансовими установами, на які покладається касове виконання місцевих бюджетів та інших фондів фінансових ресурсів. Там, де органи місцевого самоврядування мають автономію в питаннях організації касової справи, муніципалітети призначають власних скарбників. Вони забезпечують фінансовий баланс, спільно з банками турбуються про ліквідність, готують фінансові звіти.

У тих країнах, де касова справа в органах місцевого самоврядування перебуває під контролем державної  влади, вона організується державним казначейством. Прикладом таких країн є Франція. У цій країні органи місцевого самоврядування зобов¢язані відкривати свої рахунки лише в органах державного казначейства, яке є структурним підрозділом Міністерства економіки і фінансів Франції. Французькі комуни самостійно здійснюють розпорядження коштами власних бюджетів, але касові операції з бюджетними коштами забезпечуються і контролюються державними бухгалтерами, котрі призначаються в кожен орган місцевої влади. При цій системі муніципалітети мають лише фонд "дрібних грошей".

В Італії та Португалії використовуються змішані системи організації  касової справи в органах місцевого  са-моврядування. В Італії у великих  муніципалітетах касова справа контролюється  і забезпечується державним казначейством. Муніципалітети з чисельністю населення до 5 тис. осіб та гірські муніципалітети з чисельністю населення до 10 тис. осіб мають певний рівень автономії в організації касової справи. У Португалії автономію місцевого самоврядування в питаннях організації касової справи значно розширено після прийняття в 1995 році нового законодавства про місцеве самоврядування.