Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ

2.1. Загальний стан та тенденції розвитку місцевих бюджетів України.

У сучасних демократичних суспільствах децентралізація компетенцій щодо розв'язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосовувати надання  суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і мешканців різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом «проти» слугуе необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенцій щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.

При формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних держав перевага може бути віддана або принципові бюджетної  еквівалентності, або принципові національної солідарності [11,c31-32].

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, за-стосовувані в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підприємств, але й до жителів регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону, отже - можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні. У цьому розумінні місто Київ несе дуже великий податковий важель через своє адміністративне, господарське та демографічне місце поряд з іншими регіонами.

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської  солідарності, але й ряд економічних  аргументів, у відповідності з якими, держава має прагнути вирівнювання, певною мірою, фінансових можливостей регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важлквими з точкн зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в у якихось регіонах, наприклад, транспортної інфраструктури і засобів зв'язку призводить до неефективного   міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може вимагати перерозподілу доходів. Показовим у цьому відношенні прикладом є рентні платежі за нафту і природний газ, які видобуваються в Україні, та різниця в цінах на природний газ. Більш як половина доходів по цих платежах припадає на місто Киів, тобто в розрахунку на 1 жителя відповідний показник тут є майже в 10 разів вищим, ніж у середньому по країні. Але пояснюється це, звичайно ж, не високими обсягами видобутку нафти і газу в Києві, а тим, що такі платежі вносять до бюджету розташовані тут головні організації добувних підприємств.

Існуюча система формування доходів  місцевих бюджетів України має ряд  серйозних недоліків:

— практично щороку змінюються види податків, зараховуваних до місцевих бюджетів;

— відсутні єдині та досить стабільні  нормативи (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних  податків до місцевих бюджетів;

— відсутні  єдині правила  ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також зрозумілі формули міжрегіонального перерозподілу доходів.

Табл. 3.

Доходи місцевих бюджетів України у розрахунку на одиницю  податкових надходжень (по доходах, контрольваних  податковою адміністрацією)

(коп./грн.)

Данні Міністерства фінансів України та Державної податкової адміністрації України за 1994-1996 рр.

Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, є досить суперечливою і важкопередбачуваною (див. табл. 3.). Як правило, збільшення (або зменшення) питомої ваги регіону в загальній сумі державних доходів (див. табл. 4.) не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, шо, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.

Табл. 4.

Частка регіонів України  в податкових надходженнях і доходах  місцевих бюджетів

(%)

Данні Міністерства фінансів України та Державної податкової адміністрації України за 1994-1996 рр.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обгрунтування, ні чітких правил і формул. Це призводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з областями, де він, відповідно, є нижчим. Наприклад, у 1995 р. доходи місцевих бюджетів Полтавщини у розрахунку на душу населення навіть не досягли середнього по країні рівня (склавши лише 99,4 % від нього), тоді як податкові надходження в розрахунку на душу населення були туг найвищими (відповідно,150,3 %). У 1996 р. доходи місцевих бюджетів Черкащини перевищили їх середній по Україні показннк (досягнувши 103,3 %), хоча рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення був тут на 15 % нижчим, ніж у середньому по країні [11,c.34]. Проаналізуємо за даними таблиці 4 частку міста Києва у податкових надходженнях та доходах місцевих бюджетів.

Діаграма 1.

Частка міста Києва  в податкових надходженнях і доходах місцевих бюджетів

(%)

Аналізуючи діаграму 1 ми бачимо, що співвідношення часток міста Києва  у податкових надходженнях та у доходах  місцевих бюджетів має тенденцію  до збільшення першої з них, що говорить про надання більшої уваги до податкових надходжень до міського бюджету.

Процеси міжрегіонального перерозподілу  державних доходів не приводять  до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благамн і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, будь то дошкільне внховання, охорона здоров'я, освіта або розвиток транспортної інфраструктури.

Усі зроблені в останні роки спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не торкнулися суті системи бюджетного пла-нування, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насамперед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охоронн здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади [21,cn.20]. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність з плановим рівнем їх витрат.

Разом з тим наявність об'єктів  і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку «пріоритетних» галузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів. 3 одного боку, ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть бути завищені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який грунтується на фінансуванні діючих об'єктів і установ, а не на функціях, покладених на місцеві  органи влади, закріплює існуючу  диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспективних рішень. Цей підхід не дозволяє розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів [11,c.34]:

• хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів;

— як бути з фінансуванням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їх діяльності виходить за межі відповідної ад-міністративно-територіальної одиниці.

Діюча система формуваиня місцевих бюджетів, у якій відсутній чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними видами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального перерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних обмежень для місцевих органів влади і не примушує їх «жити по кишені» [11,c.35].

Проте формування доходної частини  проекту бюджету м.Києва здійснювалося  виходячи з необхідності забезпечення реальної оцінки прогнозних надходжень. Визначення прогнозних обсягів доходів  бюджету проведено виходячи із діючого податкового законодавства, оцінки стану виконання бюджету в поточному році, а також з врахуванням закону України «Про столицю України - місто-герой Київ».

В основу розрахунків  покладено макроекономічні показники, які є підгрунтям бюджетних розрахунків (рівень інфляції, валютний курс тощо) (див. табл.5.).