Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ

Рада фінансового планування дає рекомендації з узгодження фінансових планів федерації, земель, громад та об¢єднань громад. Для цього розробляється уніфікована система показників, визначаються єдині народногосподарські й фінансово-економічні передумови та найважливі загальнодержавні потреби.

Предметом консультацій у Раді є також очікувані надходження  і видатки.

Головою Ради фінансового  планування є федеральний міністр  фінансів.

Федерація та землі надають  Раді фінансового планування необхідну  інформацію для виконання її завдань. Землі також надають відповідну інформацію громадам та іншим муніципальним  органам. Відповідна інформація надається  і міністрові фінансів підприємствами публічного сектора, що належать федерації, землям і громадам.

Довгостроковий фінансовий план носить характер прогнозу, в якому  передбачаються можливі джерела  й обсяги надходжень фінансових ресурсів, а також довгострокові цільові  програми, за якими здійснюються видатки. Такі фінансові плани мають назву змінних п¢ятирічних планів.

На відміну від фінансового  плану, бюджет на рік є нормативним  актом обов¢язкового характеру. Показники бюджету тісно пов¢язані з фінансовим планом. Щороку після ухвалення нового бюджету здійснюється уточнення показників фінансового плану. Таким чином, відбувається поєднання поточного і перспективного фінансового планування. Однією з форм фінансового планування у місцевих органах влади зарубіжних країн є також розробка і затвердження кошторисів видатків установ, що фінансуються з бюджету, доходів і видатків приєднаних та додаткових бюджетів.

Особливістю бюджетного планування в зарубіжних країнах  є те, що фінансовий рік місцевих органів влади і фінансовий рік  центрального уряду не збігаються за часом. Це дає можливість місцевим органам влади в процесі бюджетного планування мати повну інформацію про розміри фінансової допомоги центрального уряду. Так, наприклад, у США фінансовий рік центрального уряду охоплює період з 1 жовтня до 30 серпня, а кожен місцевий орган влади самостійно встановлює межі власного фінансового року. У Франції бюджет центрального уряду має бути обов¢язково прийнято до 31 грудня поточного року, а бюджет комуни - до 31 березня бюджетного року.

Ще одна особливість  фінансового планування в місцевих органах частини зарубіжних країн - це вимога повної збалансованості доходів і видатків місцевого бюджету. Наприклад, у Франції ця вимога передбачена законом від 2 березня 1982 р. Така вимога є необов¢язковою стосовно бюджету центрального уряду.

У місцевих органах влади  зарубіжних країн широко використовується програмно-цільовий метод фінансового  планування інвестицій з детальними розрахунками ефективності й окупності  капітальних вкладень.

Фінансове планування у  місцевих органах влади є важливим інструментом забезпечення стабільності місцевих фінансів. В Україні формуються фінансові органи в системі місцевого самоврядування, йде процес уточнення функцій та підпорядкованості в системі фінансових органів виконавчої влади. Завершення процесу формування місцевих фінансових органів у системі місцевого самоврядування буде пов¢язане з остаточним становленням в Украіні територіальних громад.

3.2. Аналіз основних  державних методів та пропозицій  щодо вдосконалення міжбюджетних  відносин .

Соціально-економічний  розвиток регіонів залежить насамперед від фінансових ресурсів територіальних органів управління. Законодавством України визначено систему фінансового  забезпечення регіонів; її утворюють бюджети всіх рівнів (обласного, районного, міського, сільського, селищного) і фінансові плани підприємств та організацій усіх форм власності, розташованих на відповідній території. Провідна роль у цій системі належить обласним та районним бюджетам. Проте, внаслідок зростаючої "диференціації регіонів наповнюваність їхніх бюджетів вкрай нерівномірна: одні регіони є донорами, інші — реципієнтами. Спроба розв¢язання проблеми бюджетного вирівнювання визначається за допомогою методики, викладеної в «Основних напрямах бюджетної політики на 2000 р. (бюджетній резолюції)». У цьому документі враховано численні пропозиції фахівців щодо чіткого розмежування податкових повноважень між державним і місцевими бюджетами, розробки методики визначення параметрів бюджетного регулювання — нормативів відрахувань від загальнодержавних податків та зборів, розмірів міжбюджетних трансфертів тощо. Задекларовано також положення, згідно з яким формування видаткової частини місцевих бюджетів здійснюється на основі нормативів бюджетної забезпеченості на   1-го мешканця. Як підсумок рекомендовано застосовувати такі нормативи. Окреслений бюджетною резолюцією підхід до міжбюджетних відносин покликаний покінчити з хибною практикою формування місцевих бюджетів, яка грунтується на суб¢єктивному визначенні величини відрахувань та розмірів дотацій за принципом «згори донизу».

Згідно з резолюцією, не допускається надання регіонам трансфертів, коли можна збалансувати їхні бюджети  відрахуваннями від загальнодержавних  податків і зборів [19,cт.8.5.9.]; впроваджується порядок закріплення на тривалий строк одного з показників, що застосовуються для визначення параметрів бюджетного регулювання, а саме - індексу податкоспроможності регіону [19,ст.8.5.5.]. Це, безперечно, підвищить зацікавленість місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази.

Поряд з тим новий  порядок формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має певні  недоліки, які, на думку деяких економістів, наприклад С.Мельника [12], можуть стати на заваді оптимізації бюджетної системи України.

Перш за все, це нормативи  бюджетної забезпеченості на 1-го жителя які наведено без належного економічного обгрунтування (про це свідчить доручення Кабінету Міністрів яке забов’язало розробників подати методику їх розрахунку).

Проблематичним є положення  бюджетної резолюції щодо права  облдержадміністрацій враховувати існуючу мережу бюджетних установ і статистику користування соціальними послугами при розрахунку обсягу видатків для бюджетів районів та міст обласного значення: з одного боку, на місцях можна точніше враховувати регіональну специфіку, а з іншого боку, такого роду диференціювання нормативів може призвести до суб¢єктивної «роздачі бюджетного пирога», що, зрештою, нічим не краще від старої практики бюджетного планування за схемою «згори донизу» [12,c.17].

Таким чином, на нашу думку, запропоновані бюджетною резолюцією нормативи на 2000 р. є малопридатними для поліпшення бюджетних відносин, хоча сама ідея їх використання у бюджетному плануванні цілком слушна. Для її розвитку потрібні нові методологічні підходи. Необхідно визначитися, що має являти собою норматив бюджетної забезпеченості. Але щоб одержати відповідь на це запитання, треба з¢ясувати мету, з якою він використовується.

У формуванні міжбюджетних відносин нормативи бюджетної забезпеченості відіграють важливу, проте не головну роль. Бюджетна забезпеченість 1 жителя має свідчити про рівень задоволення потреб громадян у суспільних благах та послугах. Відтак нормативи бюджетної забезпеченості - це показники, що, з точки зору держави, відбивають достатній для нормального розвитку суспільства рівень споживання таких благ. Тому ці нормативи мають служити місцевим та регіональним органам влади надійним орієнтиром, який би об¢єктивно сприяв оптимальному розподілу бюджетних ресурсів для забезпечення бюджетних потреб. Саме з таких позицій слід підходита до методологічного визначення і практичного впровадження згаданих показників. Адже нині існуюча система планування бюджетних видатків здійснюється, як свідчить зроблений нами аналіз, головним чином «від досягнутого» і розрахованих ще  за командно-адміністрапівної системи тоб-то потреб існуючої мережі бюджетних установ та закладів у фінансуванні ще минулих часів. Але і забезаеченість цієї мережі бюджетними коштами не свідчить про задоволення суспільних потреб, оскльки вони теж не мають чітких критеріїв визначення.

 Так, наприклад  кандидат економічних наук С.  Мельник та заступник завідуючого  фінансовим відділом Звенигородської  районної державної адміністрації  С. Криниця вважають, що в основу  розрахунку нормативів бюджетної  забезпеченості мають бути покладені такі соціальні показники, як забезпеченість населення регіону кадрами відповідних професій (лікарі, педагоги, соціальні працгвники тощо), норми забезпеченості продуктами харчування, медикаментами, товарами широкого вжитку, послутами та ін.

Норматив бюджетної  забезпеченості має інтегруватися  вартісним показником рівня забезпечення соціальних потреб, який можна розрахувати  як суму добутків окремих соціальних норм, помножених на їх вартісну оцінку (наприклад, за ставками заробітної плати  працівників бюджетних установ та закладів, цінами на товари і тарифами на послути, що споживаються у процесі виробництва соціальних благ). Одержаний результат необхідно скоригувати відповідно до норми накладних витрат, тобто тих, що безпосередньо не напрааляються на надання суспільних послуг, але здійснюються для обслуговування цього процесу (наприклад, утримання адміністративного та допоміжного персоналу бюджетних установ). Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватися окремо по кожній з бюджетних галузей (видів суспільних послуг), що сприятиме обгрунтованому розподілу ресурсів у галузевому розрізі. Звичайно, місцеві органи влади мають самостійно визначити напрями і обсяги використання бюджетних коштів, але видатки, обчислені за нормативами, у даному разі слугуватимуть певним індикатором оптимальності такого розподілу.

У впровадженні пропонованої методики, нормування бюджетних коштів, головною справою є розробка соціальних норм і нормативів; до неї треба залучити фахівців різних галузей з тим, щоб  ці показники як найповніше відбивали суспільні потреби з одночасною мінімізацією непродуктивних витрат.

За розрахунками авторів  статті, в основу яких покладено  нормативи, що на даний час використовуються в бюджетному плануванні (наприклад, норми витрат на продукти харчування, медикаменти, м¢який інвентар, обмундирування тощо) або ж застосовувалися раніше у практиці планування соціально-економічного розвитку (наприклад, норми забезпечення населення кадрами відповідних професій), нормативи бюджетної забезпеченості поточними видатками для бюджетів районів і міст обласного значення становитимуть: для освіти в середньому (детальніші розрахунки вимагатимуть розмежувати нормативи бюджетної забезпеченості послугами дошкільних закладів, загальноосвітньої середньої школи, освіти для громадян, що потребують соціальної допомоги та реабілітації) - 118 грн., охорони здоров¢я - 162 грн., культури - 8 грн., соціального забезпечення (територіальні центри обслуговування громадян похилого віку) - 7 грн., соціального захисту (житлові субсидії) - 48 грн. На 1 особу.

Використовуючи вказані та інші нормативи, слід мати на увазі, що державні зобов¢язання, які їх зумовлюють, ніяк не узгоджені з наявними ресурсами бюджетної системи країни. Тож доведеться в практиці регулювання міжбюджетних відносин коригувати ці нормативи відповідно до прогнозних обсягів надходження доходів до бюджетів усіх рівнів. 3 цією метою може застосовуватися коефіцієнт платоспроможносгі бюджетної системи - відношення наявних ресурсів до нормативних витрат зведеного бюджету України. Таким чином, держава гарантуватиме регіонам той обсяг доходів їх бюджетів, який забезпечить фінансування суспільних потреб на рівні, нижчому від нормативного, але однаковому для бюджетів  усіх ланок (від державного до територіальних громад).

У свою чергу, досягнення оптимального рівня бюджетних витрат - це справа самих регіонів, вирішувати яку вони повинні шляхом нарощування  власної доходної бази. Отже, у регіонів з¢являться стимули до збільшення обсягів виробництва та розширення сфери послуг на підвідомчих територіях.

Одним з недоліків  запропонованого бюджетною резолюцією порядку формування видатків місцевих бюджетів[19,c.8.1.] є вкрай недостатня диференціація нормативів бюджетної забезпеченості. Адже для забезпечення певного рівня споживання суспільних послуг регіони потребують різних витрат у розрахунку на душу населення. Це об¢єктивно зумовлене трьома причинами: по-перше, розбіжностями у рівні цін і тарифів на товари (посяуги), що закладаються у виробництво суспільних благ у різних регіонах; по-друге, значними відмінностями регіонів у демографічній структурі (за віком, рівнем зайнятості тощо), які впливають на рівень витрат в окремих галузях; по-третє, у різних природно-кліматичних, поселенських, екологічних та інших умовах розвитку регіонів.

Бюджетною резолюцією запропоновано  так звані коригуючі коефіцієнти [19,c.8.4.2.], що певним чином диференціюють нормативи бюджетної забезпеченості. Однак для обласних бюджетів коригування не застосовується взагалі, а для районних застосовуються однакові коефіцієнти. Однак, на думку вищевказаних авторів усе це абсолютно не узгоджується з вимогами рівного забезпечення всього населення країни суспільними послугами.

Для того щоб врахувати місцеві  умови при плануванні бюджетних  видатків з використанням нормативів, середньої для всієї країни бюджетної забезпеченості, дані нормативи мають коригуватися для кожного з регіонів з урахуванням не одного, а цілої системи коефіцієнтів. Це, по-перше, коефіціент, що характеризував би відхилення рівня цін і тарифів конкретного регіону від середнього по країні; його можна розрахувати як відношення вартості набору товарів (послуг) стандартного для даного регіону, до середнього по країні. По-друге, мають застосовуватися коефіцієнти, які  враховують демографічні особлйвості в регіонах; наприклад, для загальної середньої освіти коефіцієнт дорівнюватиме відношенню кількості дітей шкільного віку у загальній чисельності населення регіону до середнього по країні. По-третє, має використовуватися коефіцієнт, що характеризував би розбіжності у витратах для надання суспільних послуг у міській і сільській місцевостях, через відсутність економії на масштабах в останній. Крім того, для кожного з регіонів необхідно застосовувати індивідуальні коефіцієнти, обчислені на основі глибокого аналізу природно-кліматичних (наприклад, високогірні райони Карпат), екологічних (райони Донбасу, території, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи) та інших особливостей, якщо вони впливають на розбіжності у витратах для надання суспільних послуг.