Бюджетна система України. МЁсцевЁ бюджети. НТУУ КПІ, ФММ

Виходячиз вище сказаного треба сказати, що суспільні послуги, витрати на надання яких не прямо пропорціональні числу жителів, тобто є умовно-постійними (наприклад, державне управління), мають визначатися за допомогою нормативів бюджетної забезпеченості, диференційованих залежно від розміру населених пункгів і регіонів.

Слідуючий аспект,це впровадження запропонованого бюджетною резолюцією механізму  формування доходної частини  місцевих бюджетів[19.c.8.5.] теж не принесе вагомих зрушень, хіба що процес встанонлення норм відрахувань від регулюючих доходів та розмірів дотації буде певним чином формалізовано. Реально стан формування доходів більшості місцевих бюджетів, на нашу думку, залишиться на попередньому рівні.

Наміри авторів резолюції, які видно з документу, закріпити на довгостроковий період індекс податкоспроможності, на базі якого обчислюватимуться доходи регіональних бюджетів [19,c.8.5.6.]. У цілому це має стимулювати регіони до нарощення власної податкової бази. Але звернімо увагу на різну мотивацію такого нарощування у регіонах-донорах і регіонах-реципієнтах. Природно, регіони-донори, бюджетні доходи яких прямо пов¢язані з податковою базою, матимуть більші стимули до розвитку, ніж регіони-реципієнти, де ці стимули знижуватимуться пропорційно зростанню питомої ваги дотації у доходах. Отже, є ймовірним зворотний результат - поглиблення диференціації регіонів та їх депресивного стану. Тому слід розширити можливості щодо регулювання бюджетів: регіони з низьким рівнем податкоспроможності мають отримувати до власних бюджетів якомога більше податків, що збираються на їх території.

Тому є сенс переглянути  нинішній порядок зарахування до бюджетів податку на додану вартість. Він найліпше відповідає вимогам  бюджетного регулювання: по-перше, надходження  від нього є найбільшими (понад третини загальної суми) та відносно рівномірними у територіальному розрізі, що дозволить збалансувати бюджети значної частини регіонів, які сьогодні отримують дотацію з центру, так, щоб вони обійшлися взагалі без останньої; по-друге, цей податок є менш «чутливим» до різких змін економічноі кон¢юнктури, ніж податки на доходи, що найкраще відповідає вимогам формування доходної частини місцевих бюджетів; по-третє, надходження від цього податку прямо пов¢язані з рівнем розвитку економіки, результатами економічної діяльності в регіонах. Останнє і має сприяти заціквленості регіонів у нарощуванні власної податкової бази, а відтак - здійсненню заходів до відновлення та розвитку вітчизняного виробництва, накреслених бюджетною резолюцією. Таким чином, регіони стануть надійними партнерами уряду у справі виведення економіки України на шлях піднесення.

Іншу модель бюджетної  системи пропонує О.В. Гушта, за якої повинні формуватися державний  та місцеві бюджети і яка має  стати гарантом їх самостійності  й зміцнення.

Вищестоящий бюджет повинен  формуватися на основі фіксованих, визначених в абсолютних величинах  внесків територій або, іншими словами, фіксованого податку території, визначених за допомогою встановлення певних процентів відрахувань від  загальнодержавних податків, які встановлюються вищестоящии бюджетом для нижчестоящого. Для цього передусім необхідно визначитися й застосувати для розрахунків такий досі відсутній у нині діючій моделі формування бюджетів показник, як податкоспроможність територій та поняття власних і переданих доходів територій. Показник податкоспроможності використовується в практиці багатьох зарубіжних країн таких наприклад, як Франція, Швеція, ФРН тощо, і є важливим показником фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць.У зарубіжних країнах це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється на душу населення і може бути об¢єктом комунального оподаткування. Розрахувавши у такий же спосіб середню податкоспроможність у масштабах усієї держави та вивівши співвідношення між податкоспроможністю окремої території і середньою податкоспроможністю в межах країни, визначають коефіцієнт податкоспроможності окремої території. Проте визначають її таким способом тому, що в цих країнах проводиться певний метод фінансового вирівнювання.

Якщо територія має  коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, така територія отримує фінансову  допомогу в процесі фінансового  вирівнювання; якщо цей коефіцієнт більший за 1, територія є фінансовим донором, враховуючи при цьому рівень видатків, який необхідио провести з бюджетів території. Тобто фінансове вирівнювання проводиться у два етапи. Перший - це вирівнювання доходів, другий - вирівнювання видатків. Пропонуючи модель бюджетного вирівнювання і побудовану на основі єдиних і рівних для територій усієї країни гарантованих державою видатків, необхідно визначати податкоспроможність територій як величину обрахованого контингенту загальнодержавних податків, що стягуються на певній територїї.

Щодо прогнозних власних  доходів місцевих бюджетів, то згідно з чинним законодавством власні доходи - це місцеві податки і збори та передані певному бюджету закріплені й регулюючі загальнодержавні податки, які залишаються в бюджетах відповідно до затверджених для цього бюджету процентів відрахувань, а також дотації та субвенції. В запропонованій моделі бюджетної системи будемо вважати, шо прогнозні власні доходи - це всі доходи, які формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади, і включають у себе весь контингент загальнодержавних, закріплених і регулюючих податків, а передані – це дотації та субвенції з вищестоящих бюджетів, бюджетам територій.

Затвердивши видаткову  частину державного бюджету, визначаємо, яку частину коштів державний  бюджет отримає в дохідну частину  від закріплених законодавством за державним бюджетом податкових надходжень та суму коштів, яка повинна надійти з місцевих бюджетів у вигляді фіксованого внеску, тобто ту частину, яку за допомогою нормативів відрахувань необхідно вилучити із загальнодержавних податків, що формуються на території областей. Вважаємо, що контингент загальнодержавних податків, який визначається на поточний рік, на території області, є показником її податкоспроможності. Визначивши суму коштів, яка повинна надійти з бюджету області, для збалансування державного бюджету, встановлюємо абсолютну величину внеску до державного бюджету для кожної області в розмірі, пропорційному її податкоспроможності. Аналогічно повинні формуватися-обласні, районні й інші бюджети.

Такий, на думку автора, об¢єктивний критерій визначення фіксованого внеску території, визначеного за допомогою процентів відрахувань від загальнодержавних податків, який повинен бути встановлений для кожного регіону України.

Отже, вищестоящий бюджет формуватиметься за рахунок внесків  нищестоящого бюджету і дотації з вищестоящого, а нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів виконуватамуть зовсім іншу функцію, ніж вони виконують сьогодні. Вони служитимуть інструментом визначення розмі-ру фіксованого внеску території і визначатимуться на основі рівня податкоспроможності кожної території та його коригування щодо щорічних змін у податковій системі країни й економіці регіонів. Це й буде головним критерієм встановлення розміру нормативів відрахувань від загальнодержавних податків для кожного місцевого бюджету.

Нормативи відрахувань  обслутовуватимуть єдине завдання - забезпечення надходження певної в абсолютній величині суми коштів від нижчестоящого бюджету до вищестоящого. Величина цієї суми, визначена  на основі єдиного для всіх показника - податкоспроможності регіону, повинна забезпечита об¢єктивність, стабільність у встановленні процентів відрахувань від загальнодержавних податків, фінансову автономію місцевих органів самоврядування .

Для забезпечення рівномірного розвитку територій громад та рівномірної бюджетної забезпеченості суми коштів, яка визначається як різниця між велмчиноіо контингенту податкових надходжень та сумою коштів, які передано за процентами відрахувань від загальнодержавних податків у вищестоящий бюджет, тобто, сумою фіксованого внеску території, а також сумою коштів, необхідних для забезпечення єдиного, середнього в країні рівня бюджетних видатків, становитиме величину бюджетних вилучень із територій громад або необхідної дотації цій території, якщо ця сума буде обчислена з від¢ємним знаком. При цьому вилучення коштів та надання дотацій повинно проводитися субвенційних фондів, які необхідно створити при районних, обласних та державному бюджетах. Виведення дотацій у субвенційний фонд дасть нам змогу надавати дотації незалежно від виконання вищестоящого бюджету, забезпечить об¢єктивність у їх надходженнях. За такого механізму, визначення необхідної дотації чи вилучення залишків доходів, бюджетне вирівнювання, буде переведене на чіткі, єдині для всіх, безкомпромісні, об¢єктивні показники.

Видатки, на дотацію областям, повинні бути вилучені з видатків державного бюджету.

Це - першочергові перерахування  з поквартальною та помісячною розбивкою, які мусять мати першочерговий та обов¢язковий характер і не повинні залежати від стану виконання власного бюджету. Поряд із цим залишки власних доходів або доходів, які залишаються на території адміністративного району, тобто їх перевищення після відрахувань у вищестоящий бюджет понад середній рівень видатків, становитимуть суму надходжень у субвенційний фонд вищестоящого бюджету, з якого надаватимуться дотації тим районам, у яких після відрахувань в обласний бюджет та розрахунку власних видатків місцевих бюджетів району не буде достатньо коштів, які залишаються на території району для здійснення цих видатків.

3 метою виконання плану  надходжень у субвенційний фонд  можна встановити порядок, за  яким, раді вищого адміністративного  рівня залишати можливість блокувати  рахунки рад нижчого рівня  при невиконанні плану відрахувань  у ці фонди.

Перехід до запропонованого  методу встановлення розміру ставок процентних відрахувань від загальнодержавних  податків і зборів, за яким формуватимуться  місцеві бюджети, встановлюватимуться  проценти відрахувань від загальнодержавних  податків на основі об¢єктивно визначених розмірів абсолютних сум внесків територій у вищестоящий бюджет і дотацій із субвенційних фондів при вищестоящйх бюджетах для збалансування нижчестоящих бюджетів, є головним чинником  зміцнення місцевих бюджетів та. всієї бюджетної системи.

Так, наприклад на Україні  в 1994 році близько 75 відсотків витрат зведеного бюджету здійснювалось через Державнии бюджет України, а частка місцевих бюджетів склала трохи більше чверті всіх бюджетних витрат і це не змінилась навіть по відношенню до 80-х років [8,c.62]. У 1996 році це співвідношення змінилось на користь Державного бюджету – воно складалотрохи більше 80 відсотків, залишивши тим самим на частку місцевих бюджетів менше 20 відсотків коштів, що витрачаються через них [28,c.3].

Таким чином, місцеві бюджети не мають стабільних, закріплених за ними доходів. Частка закріплених доходів місцевих бюджетів не перевищує, як правило, 30 відсотків [8,c.61]. Навіть у бюджетах найбільших міст з населенням понад 1 млн. чоловік у 1995 році цей показник знаходився в межах 12-57 відсотків, причому обсяг закріплених доходів щорічно переглядається. Досить сказати, що в країнах з розвинутою ринковою економікою частка закріплених доходів у місцевих бюджетах коливається від 50 до 80 відсотків.

У цьому зв¢язку кандидати економічних наук Лісовська Л.П. та Ганевич Д.М. вважають необхідним закріпити за місцевими бюджетами прибутковий податок з громадян, який свого часу вже був закріпленим введений [10,c.12]. В умовах активізації політичної діяльності трудящих закріплення цього податку за місцевими бюджетами дає право кожному платнику податку вимагати ефективного використання цих коштів в інтересах як усього регіону, так і конкретного платника податку.

Заслуговує також на увагу система місцевих податків і зборів. Законом України «Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР «Про систему оподаткування» від 2 лютого 1994 року встановлено 16 місцевих податків і зборів. Практика застосування цих податків показала, що у своєму нинішньому вигляді вони не можуть відігравати суттєвої ролі у формуванні доходів місцевих бюджетів. Так, у 1994 році понад 6000 місцевих Рад, чи половина їх чисельності, взагалі не вводила на своїй території місцевих податків.

Тому, на погляд вищевказаних авторів, необхідно суттєво розширити  перелік місцевих податків і зборів. При цьому необхідно встановити дві межі кожного податку - мінімальну і максимальну, щоб надати можливість місцевим Радам диференціювати окремі ставки податків. Поряд з цим має смисл визначити обов¢язковий перелік податків, який повинен бути введений на кожній території. У випадку неприйняття цих податків на своїй території місцевими Ралами податкові органи зобов¢язані стягувати їх за мінімальними ставками. Разом з тим необхідно розширити повноваження місцевих Рад по введенню цих податків. Слід надати їм право введення на своїй території податків, не передбачених Декретом про місцеві податки і збори.

Чинними законодзвчими документами  досить широко і доступно викладені  шляхи збалансування місцевих бюджетів при перевищенні витрат над доходами. Перевищення доходів над витратами і механізм передачі цього перевищення із нижчестоячих бюджетів до вищих законодавчо не закріплені. Тому, як свідчить проведений нами аналіз, балансування бюджетів у таких випадках здійснюється вільно в кожному регіоні.

Реальна практика настійно вимагає прийняття відповідного директивного документа, який би законодавчо  визначав права і порядок балансування бюджету у випадку перевищення  доходів над витратами. При цьому, вилученню повинна підлягати  сума тільки в межах величини одержаних регулюючих джерел. Решта повинна залишатись у місцевих бюджетах. Наявність такого документа зняла б протиріччя між працівниками виконавчої і представницької влади відповідних Рад народних депутатів.

Застосування податку  на прибуток підприємств і організацій до цих пір викликає гостру полеміку серед учених і практиків. Ряд авторів вважає, що податок доцільно встановлювати не на прибуток, а на валовий дохід. Інша точка зору грунтується на тому, що податком слід обкладати не прибуток, а затрати підприємства, спрямовані на одержання прибутку, тобто фонд оплати праці чи обсяг реалізації продукції [26,c.30].

Лісовська і Ганевич  вважають, що застосування податку  до фонду оплати праці суттєво  скоротить останній і загострить і без того напружені соціальні обставини.