Система державних органів в Україні. Державна служба. Посадові особи: поняття та класифікація

Посадовими особами в комерційних організаціях (господарських товариствах) України не можуть бути:

• члени виборних органів громадських організацій;
• військовослужбовці;
• посадові особи органів прокуратури, суду, служби державної безпеки, внутрішніх справ, арбітражного суду, державного нотаріату;
• посадові особи органів державної влади і управління, покликані здійснювати контроль за діяльністю комерційних організацій.

Вищою посадовою особою в Україні є Президент.

 

 

5. Вдосконалення  законодавчого регулювання державної  служби в Україні.

Система законодавства  України про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування є невід’ємною складовою демократичних  перетворень, запровадження правових та соціальних стандартів життєдіяльності  людини, держави і суспільства  в цілому.

Разом з тим питання  державної служби в Конституції  України, Законі України "Про державну службу", інших законодавчих актах  не одержали необхідної повноти розкриття  та врегулювання. Хоча Конституція  включає в себе низку правових приписів, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, створюючи підґрунтя подальшого удосконалення правового регулювання у цій сфері діяльності держави, однак подальший розвиток суспільства та демократичні перетворення в державі зумовлюють необхідність розробки такого законодавства.¹⁷

Розвиток і поглиблення  конституційних засад державної  служби в Україні, пов’язаний з подальшим  прийняттям законів та інших нормативних  актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин, діяльності держави щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації конституційного права громадян на державну службу.

Визначення чітких меж  системи законодавства, що має цілісно  врегулювати інститут державної  служби в Україні, має ґрунтуватися на загальноприйнятому тлумаченні обсягу поняття "державна служба".

При цьому доцільно виходити з двох основних варіантів доктринальної позиції щодо зазначеного поняття, які зумовлюють і відповідні особливості структурної побудови законодавства про державну службу.

1. Перший з цих варіантів більше відповідає вітчизняним традиціям розуміння державної служби. Він випливає з того, що найширшим за обсягом визнається поняття "служба у державі", котра включає:

а) службу в усіх без винятку державних органах (до неї входить і так звана мілітаризована служба, яка охоплює службу в усіх видах Збройних сил, в Службі безпеки України, в озброєних формуваннях органів внутрішніх справ тощо);

б) службу в державних установах (підприємствах) та інших організаціях, що не пов’язана з реалізацією повноважень державної влади (освіта, охорона здоров’я, культура тощо).

Саме для служби в  державних органах (тобто органах, наділених державно-владними повноваженнями) і слід, на наш погляд, використовувати  поняття "державна служба" у власному розумінні. Отже, ключовою об’єднуючою ознакою інституту державної служби виступає наявність у відповідних органів, де відбувається служба, державно-владних повноважень.

У наведеному значенні державна служба також не є цілком однорідною, оскільки охоплює дві основні сфери.

Перша сфера - служба в органах виконавчої влади, їх апараті та апараті інших державних органів, яку проходять державні службовці, що не мають спеціальних звань і здійснюють звичайну управлінську (адміністративну) діяльність.

Використовуючи практику деяких європейських країн, цей вид  державної служби цілком можна було б визначити як "цивільну службу", включаючи до неї службу:¹⁸

у Секретаріаті Президента України та органах, створених при  Президенті України;

в Апараті Верховної Ради України та секретаріатах комітетів Верховної Ради;

у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та в апараті  урядових органів;

в апараті центральних  і місцевих органів виконавчої влади;

в апараті органів  прокуратури;

неатестованих працівників  апарату органів внутрішніх справ;

неатестованих працівників  апарату військових формувань;

в апараті судів та деяких інших державних органів.

Зазначений вид державної  служби має бути предметом регулювання окремого закону з орієнтовною назвою "Про державну службу в органах виконавчої влади та апараті інших державних органів" (або "Про цивільну службу") . Саме цей закон має уточнити та розширити функції чинного Закону України "Про державну службу", який фактично і зараз присвячено саме службі тільки в органах виконавчої влади, апараті цих та інших державних органів.

Друга сфера державної служби це служба в інших (тобто за винятком органів виконавчої влади) державних органах (суді, прокуратурі і т. ін.), окрім їх апарату, а також у деяких органах виконавчої влади, повноваженням яких властива суттєва специфіка, і де службовці мають спеціальні звання і виконують специфічні функції (дипломатичні, пожежної охорони, податкові, природоохоронні, митні тощо).

Цю службу слід вважати спеціалізованою (включаючи і мілітаризовану) державною службою, в яку входять такі самостійні види як:

• дипломатична служба;
• служба в органах внутрішніх справ (у тому числі міліції);
• служба прокурорів;
• служба суддів;
• митна служба;
• державна виконавча служба;
• податкова служба й інші спеціалізовані види державної служби, які можуть виникнути в майбутньому.

Головне, що кожний з цих видів потребує врегулювання окремими законами з відповідними назвами, що відбивають характер спеціалізованої служби.

2.  Другий варіант доктринальної позиції щодо поняття "державна служба" пов’язаний з визначенням державної служби як складової частини ширшого явища - інституту публічної служби .

Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є  похідним від поняття "публічна адміністрація". Публічна адміністрація - це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають (на цей час - повинні мати) не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Таким чином, не охоплюється поняттям публічної служби робота найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктів публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що виконуються відповідними працівниками в приватному секторі.¹⁹

Проте публічні функції  виконуються не лише суб’єктами публічної  адміністрації, але й іншими суб’єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб’єкти, що інституційно належать до публічного сектору, і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці в приватному секторі. Тому, залежно від обсягу публічних завдань (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні завдання, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) поняття публічної служби може розширюватися.

За умов будь-якого  з наведених варіантів тлумачення поняття "державна служба" є підстави передбачати, що тривалість розвитку інституту державної служби в Україні полягатиме в тому, що він має поширюватись не тільки на діяльність посадових осіб власне державних органів та їх апарату, а й на діяльність працівників усіх інших державних організацій бюджетної системи - установ (закладів), підприємств, що виконують як організаційно-управлінські функції, так і професійні функції за профілем відповідної організації. Як відомо, деякі країни мають позитивний досвід поширення статусу державних службовців на усіх працюючих, зокрема, у державних установах культури, науки тощо.

Разом з тим на сьогодні й на найближчу перспективу нагальним  є чітке визначення і нормативне оформлення інституту державної служби як служби в державних органах та їх апараті, із виокремленням служби саме в органах виконавчої влади (або інакше - органах державного управління), апараті цих та інших державних органів .

Пропонований поділ  видів державної служби має бути покладений в основу формування нової системи законодавства про державну службу. З огляду на це, варті уваги два варіанти внутрішньої побудови зазначеної системи законодавства. Причому обидва варіанти виходять із необхідності підготовки базового (або генерального) законодавчого акта.²⁰

1.  Перший варіант зазначеної внутрішньої побудови передбачає створення базового законодавчого акта у формі узагальнюючого закону "Про засади державної служби", що мав би стати "базовим" у системі законодавства про державну службу.

У цьому базовому законі на основі конституційних положень слід визначити ключові поняття (державна служба, державний службовець, посадова особа, службова особа, політична посада, адміністративна посада, патронатна служба та інші), закріпити основні принципи державної служби, її побудови та функціонування, загальні риси статусу державних службовців, його набуття і втрати, гарантії його дотримання, забезпечення громадського контролю за службовцями, вимоги щодо недопущення порушень прав громадян тощо.

На виконання положень базового законодавчого акта мають  бути прийняті конкретні закони, що врегулюють державно-службові відносини в межах окремих державних органів, які виконують спеціалізовані функції державної влади. Такий підхід дозволяє, зокрема, детально врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий статус – правоохоронних, мілітаризованих, митних, дипломатичних органах тощо.

Враховуючи те, що система  законодавства про державну службу має охопити усі різновиди державно-службових відносин, доцільно виходити з необхідності врегулювання спеціалізованих видів державної служби такими окремими законами (спеціальними або галузевими) як:

закон "про державну службу в органах виконавчої влади та апараті інших державних органів" (або "про цивільну службу");

інші спеціальні закони "про державну службу у відповідних видах органів виконавчої влади та інших державних органах" (крім їх апарату).

Більше того, для окремих  видів державної служби потрібне додаткове законодавче супроводження в частині вирішення питань, які не знайдуть відбиття у змісті спеціальних законів про відповідні види державної служби.

Зокрема це стосується згадуваної вище цивільної служби, яка вимагає додаткового врегулювання багатьох питань, пов’язаних з функціонуванням службово-трудових відносин, відносин дисциплінарної відповідальності державних службовців, визначенням етичних та інших правил їхньої поведінки тощо.²¹

Таким чином, структура  пропонованої системи законодавства  про державну службу матиме такі три рівні :

- рівень базового (генерального) закону "Про основи державної служби";

- рівень спеціальних (галузевих) законів, присвячених окремим видам (цивільній, іншим спеціалізованим) служби, серед яких ключовим слід визнати закон, який є аналогом чинного Закону України "Про державну службу" (цей закон може також мати назву "Про державну службу в органах виконавчої влади та апараті інших державних органів" або "Про цивільну службу");

- рівень супроводжуючих законів, які покликані доповнити дію спеціальних (галузевих) законів з питань, що залишились поза межами їх предметів регулювання, але при цьому відносяться до "основ державної служби" , які згідно з Конституцією України (п. 12 частини першої ст. 92) потребують визначення "виключно законами України".

2.  Другий варіант внутрішньої побудови системи законодавства про державну службу може базуватися на визнанні того, що ця система має розвиватися з урахуванням головної мети держави – якнайкращого виконання публічних завдань і функцій.

У цьому випадку головним мав би бути базовий закон "Про  засади публічної служби", в якому  було б визначено різні види публічної  служби та окреслено загальні засади правового статусу кожного з  цих видів.

Цей закон має також  передбачити особливості служби в державних та муніципальних (комунальних) установах, організаціях та підприємствах порівняно з роботою в приватному секторі (наприклад, обмеження на створення і діяльність організаційних структур політичних партій (відповідно до частини третьої ст. 37 Конституції України), обмеження або особливості реалізації права на страйк), особливості оплати праці, соціального та пенсійного забезпечення тощо.

Спеціальними законами у цьому випадку можуть вважатися  закони про:

- державну службу в органах державної влади та їх апараті;

- службу в органах місцевого самоврядування (муніципальну службу).

Спеціальний закон про службу в органах державної влади має регулювати зокрема й службові відносини осіб, які обіймають суто адміністративні (тобто, так звані, "чиновницькі") посади в органах виконавчої влади, що складають "державну частину" публічної адміністрації.