Органы исполнительной власти Российской Федерации

органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в  рамках отрасли;

по организационно-правовой форме:

правительства; советы министерств, имеющий статус правительства; министерства, государственные  комитеты, комитеты, службы, комиссии, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, мэрии, палаты, центры и т.д.;

по порядку  принятия решений:

единоначальные  органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем  единолично (министерства, службы управления, отделы);

коллегиальные органы, принимающие решения в  подведомственной области коллегиально (Правительства РФ, правительства  субъектов федерации, государственные  комитеты и т.д.);

по функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти:

основные, которые  непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают  его от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.) и;

вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями (комиссии, советы и т.д.).

Они действуют  при основных органах внутри самой  исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.

Консультативные занимаются предварительным рассмотрением  вопросов, готовит по ним предложения  юридического или технического характера. Эти органы могут создаваться  на постоянной или временной основе и включать как государственных  служащих, так и экспертов, представителей общественности.

Координационные органы образуются в виде правительственных  или межведомственных комиссий для  подготовки предложений по вопросам общегосударственного значения или  требующим межотраслевой координации. Решения этих комиссий обязательны  для всех представленных в них  органов.

3. Система органов  исполнительной власти в Российской  Федерации. Система органов исполнительной  власти - это юридически упорядоченная  внутренне согласованная совокупность  различных по своей организационно-правовой  форме органов, соподчиненных  на основе разделения компетенции  между ними и образующих интегрированное  единство в процессе реализации  исполнительной власти на всей  территории Российской Федерации.  Эта система выступает как  комплексное образование, имеющее  свою вертикальную иерархическую  структуру и горизонтальные уровни  и организующие на правовой  основе в соответствии с государственной  политикой повседневное оперативное  управление общественными процессами. Система органов исполнительной  власти в РФ образуется и  функционирует в соответствии  с принципами федерализма, сочетания  централизации и децентрализации,  законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие "система  органов исполнительной власти" характеризует организационное  построение исполнительной власти в  Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным  разграничением полномочий в этой сфере  между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. 71-73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах совместного ведения  субъектов РФ, в пределах совместного  ведения РФ и субъектов федерации  и в пределах самостоятельного ведения  субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных  оранов исполнительной власти, порядка  их организации и деятельности, формиование  федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации  системы органов государственной  власти.

Единая система  исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и  полномочий Федерации по предметам  совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции) 2. В этих пределах правительства, министерства и ведомства  субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с  Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные  органы могут создавать свои территориальные  органы.

В свою очередь  органы исполнительной власти субъектов  Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему  органов исполнительной власти на своей  территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между  органами исполнительной власти Федерации  и субъектов РФ, осуществляемое на практике на основе соответствующих  соглашений между ними. 

В рамках федеральных  органов исполнительной власти можно  выделить два уровня, которые включают:

руководящие органы (Президент РФ, Правительство РФ) и;

органы государственной  администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой  административный аппарат, непосредственно  реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в  решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

Президент Российской Федерации

Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему  органов исполнительной власти в  научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в  системе разделения властей порождена  ст. ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые  не относят этот орган ни к одной  из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава  государства, стоящий "над всеми  ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными  полномочиями, и конституционная  модель этого института соответствует  модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе  точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции  РФ властей, противоречит закрепленному  принципу разделения властей. Более  корректной представляется третья точка  зрения, согласно которой Президент  РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему  исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать  как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).

Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через правительство, так  и непосредственно. В области  исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие  направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной Думы) и смещает  Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое  только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства  РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент  напрямую руководит целым рядом  ведомств государственной администрации: более чем ? часть федеральных  органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства  или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны  для Правительства. Самостоятельность  и независимость Правительства  РФ в руководстве государственной  администрацией допустима лишь в  тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Правительство Российской Федерации

Широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство  РФ обезличено. В пределах своей  компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также  осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению  вопросы и несет полную ответственность  за свои действия. Ст. 110 Конституции  устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство  РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его  как коллегиальный орган, возглавляющий  единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства  РФ, за исключением случаев обеспечения  конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурных сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в  этих сферах. В то же время Президент  непосредственно руководит государственной  администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных  бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих  полномочий Президента и Правительства  заложены в ст. ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции  РФ и закреплены ст. 32 закона "О  Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как  и во многих других полупрезидентских  республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм  проявляется также в порядке  назначения должностных лиц федеральных  исполнительных органов. Правительство  РФ назначает на должность и освобождает  от должности всех должностных лиц  государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители  федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций  при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственная администрация

Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных  органов исполнительной власти. Эта  система включает совокупность государственных  институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ "О системе федеральных  органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов  исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может  меняться в зависимости от изменения  целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельны отраслей управления. Она определяется Указами Президента РФ о структуре федеральных органов  исполнительной власти. Такие указы  издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 годах и  касались упразднения и реорганизации  отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры  федеральных органов исполнительной власти 5.

Органы федеральной  государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются  только с таким наименованием  и статусом, которые предусмотрены  Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют  органы исполнительной власти таких  организационно-правовых форм, как  министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные  службы, российский агентства, федеральные  надзоры.

Министерство  РФ - это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную  политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность иных федеральных органов  исполнительной власти в этой сфере. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия РФ, - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной  основе межотраслевую координацию  по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование  в определенной сфере деятельности. Возглавляет госкомитет и федеральную  комиссию РФ Председатель, назначаемый  и освобождаемый от должности  Правительством РФ.