Общий надзор прокуратуры за деятельностью аппарата государственного управления. Формы и методы общенадзорной деятельности

Положение о невмешательстве прокурора в хозяйственную деятельность не следует понимать как невмешательство прокурора. В тех случаях, когда допущено нарушение установленного порядка, он направляет информацию в соответствующие контролирующие или иные органы управления, чтобы те, используя свои полномочия, устранили эти нарушения.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства применительно ко всем прокурорам и отдельно к территориальным и специализированным прокурорам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь, его заместителей, прокуроров областей. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. №5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов»(228).

Получив информацию о нарушениях законов, требующих прокурорского реагирования, прокурор действует, использую предоставленные ему полномочия, в соответствии с характером поступивших сведений.

В законе о прокуратуру закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежит безусловному исполнению в установленный срок всеми юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами. Информация, требуемая прокурором, предоставляется безвозмездно. Должностные лица и иные граждане обязаны являться по требованию прокурора и давать объяснения по обстоятельствам, связанные с проверкой соблюдения законодательства, расследованием уголовного дела. В случае уклонения от явки должностное лицо и иной гражданин по постановлению прокурора доставляются правоохранительными органами в принудительном порядке. Прокурор вправе своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений внесудебных органов. Он вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты и действия должностных лиц, обращаться в суды общей юрисдикции и с требованием о признании таких актов недействительными. При установлении нарушения закона прокурор вправе вносить представления с требованиями об устранении нарушения законности. Подробнее о компетенции прокурора, формах и методах общенадзорной деятельности будет рассмотрено во главе 2. Обеспечение законности в сфере управления.

Общенадзорная деятельность направлена на: акты, издаваемые органами государственного управления и самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами; действия должностных лиц. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Общий надзор прокуратуры распространяется на определённый круг законов. Осуществляя надзор за соблюдением законности, органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не должны подменять контролирующие органы и должностных лиц органов государственного управлении. Следует исходить из правил: «Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор» (Басков). Говоря о пределах общенадзорной деятельности, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В отдельные периоды развития и деятельности государства возникают новые проблемы правового и социального характер, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства.

1.3   Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов и защиты прав и свобод граждан

Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора – законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями. В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени.

Общий надзор является одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры. Под общий надзор подпадает большинство нормативных правовых актов государства. В сферу общего надзора входит надзор за соблюдением трудового, жилищного, налогового, таможенного, банковского, административного, земельного законодательства, законодательства о собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, о ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов и т.д.(109,Шостак). Сопоставляя общий надзор с другими отраслями прокурорского надзора, видно, что по числу и разнообразию поднадзорных субъектов общенадзорная деятельность прокурора является наиболее сложной и трудоёмкой.

На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно.

Исходя из задач, на основании закона прокурор осуществляет надзор:

      за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчинёнными Совету депутатов, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациям, другими юридическими лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями ( надзор за исполнением законодательства);

      исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

      исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

      соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюде­нием законодательства при их исполнении;

      соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Республики Бе­ларусь от 8 апреля 2002 г. № 5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов»1 основными направле­ниями надзорной деятельности являются надзор за соблюдением прав и свобод граждан, законностью нормативных правовых актов и исполнени­ем законодательства в сфере экономики и экологии, социальной сфере, а также предупреждение правонарушений. При этом надзор за соблюдени­ем прав и свобод граждан считается приоритетным направлением в работе.

Согласно названному приказу прокурорам вменено в обязанность систематически планировать и осуществлять проверки соблюдения зако­нодательства об обращениях граждан в министерствах и иных республи­канских органах государственного управления, учреждениях, организа­циях и на предприятиях, давая квалифицированную правовую оценку ак­там этих организаций и должностных лиц, затрагивающим права, свободы и законные интересы граждан, восстанавливать их нарушенные права, решительно пресекать нарушения, от кого бы они ни исходили, привле­кать виновных в нарушении законов к ответственности.

Выполняя требования названного приказа, в социальной сфере прокуроры сосредоточивают надзор за соблюдением трудовых, имущественных, жилищных и иных прав и свобод граждан, а также за исполнением законодательства, гарантирующего права и законные интересы граждан.

Прокуроры стали чаще обращаться в интересах граждан в суды с заявлениями в порядке гражданского судопроизводства, принимать более решительные меры по фактам несвоевременной выплаты заработной платы, социальных пособий, денежного довольствия и обеспечения безопасных условий труда.

Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав и законных интересов граждан. (4.   И. И. Мартинович «Наше правосудие», Мн., 1983;)

Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда “...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд – не единственное средство такой защиты. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...”, граждане “... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина”. (4.Лончаков А.П. “Концептуальный аспект: Понятие и содержание правоохранительной деятельности” (учебное пособие)). При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору.

Важным положением в указанном приказе является то обстоятельство, что с учетом экологической обстановки усилия прокуроров направлены также на проведение проверок исполнения законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, уделяя особое внимание соблюдению земельного и водного законодательства.

В последние годы активизировался надзор за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия. При этом прокуроры с целью защиты государственных, и общезначимых социальных интересов должны придавать первоочередное значение сообщениям и другой информации о нарушениях законодательства в топливно-энергетическом, агропромышленном комплексах, кредитно-финансовой сфере, в том числе о незаконном использовании бюджетных средств, выступать инициаторами проведения проверок, координировать эту работу с контролирующими и правоохранительными органами. В случае выявления нарушений, которыми ущемлены интересы государства, трудовых коллективов и граждан, прокуроры должны принимать меры по признанию сделок недействительными. Согласно указанному приказу прокуроры должны уделять большое внимание за деятельностью органов, осуществляющих лицензирования предпринимательской деятельности, регистрацию субъектов хозяйство­вания, другие разрешительные действия и принимающих решения об от­чуждении либо ином распоряжении государственной собственностью.

Прокурорам следует концентрировать внимание на соблюдении субъектами хозяйствования и налоговыми органами налогового законода­тельства в части недопущения задолженности по платежам в бюджет и вне­бюджетные фонды; проверять законность и полноту принимаемых нало­говыми органами к нарушителям финансовых санкции и правомерность их отмены, соблюдение условий и порядка использован и я налогоплатель­щиками предоставленных им льгот; принимать меры кс устранению нару­шений законодательства при привлечении к ответственности за админист­ративные, таможенные и налоговые правонарушения, наложении ареста и применении конфискации имущества; обеспечить эффективный надзор за соблюдением таможенными органами, субъектами хозяйствования и граж­данами законодательства при перемещении товаров через таможенную границу, установлении таможенных режимов и уплате таможенных плате­жей; регулярно проверять законность и обоснованность принятых подраз­делениями собственной безопасности Государственного таможенного ко­митета и Министерства по налогам и сборам решений по материалам слу­жебных расследований, заявлениям и сообщениям о противоправных; дей­ствиях сотрудников этих органов. (2. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы, М., 1996 г.)

При осуществлении надзора за исполнением таможенного законода­тельства территориальным прокурорам предписано взаимодействовать с транспортными и военными прокурорами.

В банковской сфере прокуроры должны особое внимание уделять вопросам соблюдения законодательства при выдаче, сопровождении и воз­врате денежных средств, проведении валютных операций, осуществлении банками контрольных функций, законности открытия расчетных счетов, выяснять условия, которые не должны быть льготными по сравнению с условиями предоставления кредитов иным заемщикам.