Общий надзор прокуратуры за деятельностью аппарата государственного управления. Формы и методы общенадзорной деятельности

Однако с таким подходом не согласны некоторые авторы. Например, Шостак М.А. пишет, что если данную отрасль прокурорского надзора называть не общим надзором, а надзором за исполнением законов, то из этого следует, что в других отраслях прокурорский надзор за исполнением законов не осуществляется, что не совсем так. Главный специалист отделения законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов Борисова Н.М., считает, что Законом предусмотрено уточнение этого направления деятельности, сейчас это будет "Надзор за исполнением законодательства". (Нцпи)

Наименование «общий надзор»  для этой отрасли прокурорского надзора ограничивает её от «специальных» отраслей надзора с их особо выделенными субъектами, в отношении которых осуществляются надзорные полномочия прокуроров. Таким образом, термин «общий надзор» является наиболее рациональным в теории прокурорского надзора. Тенденция преобразования термина «общий надзор» в надзор за исполнением законодательства вышла из практики деятельности органов прокуратуры. В данной курсовой работе на основании Закона «О прокуратуре» под понятием «общий надзор» будет рассмотрен надзор за исполнением законодательства, исходя их главы 4 данного закона.

Надзор за исполнением законодательства – это базовая отрасль, которая отражает специфику статуса прокуратуры как надзорного органа, реализующего свою главную цель – осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов. С помощью надзора реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства  права, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законодательства оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в Республике Беларусь реформ из-за несовершенства их правового обеспечения. Он охватывает наиболее широкую область правовой действительности, которая связана с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся тысячи законодательных и подзаконных актов.

В надзоре за исполнением законодательства заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Своевременное влияние и пресечение нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминальной обстановки в стране. Надзор за исполнением законодательства обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Из сопоставления надзора за исполнением законодательства с другими отраслями прокурорского надзора видно, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане) надзорная деятельность прокуроров за исполнением законодательства является наиболее сложной и трудоёмкой. К тому же значение этой надзорной деятельности прокуратуры с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства.

Прокуроры, осуществляющие свои полномочия в сфере надзора за исполнением законодательства, вместе с другими органами и организациями решают вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Таким образом, прокурорский надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства в республике, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура - единая централизованная система органов. Ее деятельность регулируется Конституцией и Законом РБ «О прокуратуре Республики Беларусь».

Перед прокуратурой, как органом государственного управления, стоят чётко регламентированные задачи.

В соответствии со ст.25 Конституции перед Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчинёнными ему прокурорами поставлена задача осуществления надзора за точным и единообразным исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях предусмотренных законом, проводят предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Эта задача сформулирована в Основном Законе страны, охватывает в целом деятельность прокуратуры по основным её направлениям.  Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, органы прокуратуры следят за тем, чтобы все перечисленные органы государственной власти и управления, общественные формирования, организации, должностные лица и граждане действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины. (Статья)

В соответствии со ст.4 Закона о прокуратуре задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

Необходимо отметить, что радикально нового в задачах и направлениях деятельности прокуратуры настоящий Закон не содержит, а лишь, как уже отмечено, вносит уточнения в связи с происшедшими в последнее десятилетие изменениями в республиканском законодательстве.

Центральной задачей общего надзора является обязанность следить за установлением действительного единообразного понимания законности по всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. (Ст318кеник-чувилёва))

Таким образом, общий надзор прокуратуры можно определить как государственную властно-распорядительную деятельность прокуроров, осуществляемую от имени государства и регламентированную законодательством Республики Беларусь по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами и принятию мер по устранению выявленных нарушений, задачами которого является обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

1.2   Предмет и пределы надзора за исполнением законодательства

Закон о прокуратуре устанавливает предмет и пределы надзора за исполнением законодательства. Однако прежде чем исследовать предмет общенадзорной деятельности необходимо определить объект. В науке нет единого мнения относительно определения объекта и предмета. Ряд авторов считают, что объект – это те законы, декреты, указы и другие нормативно-правовые акты, которые охватывает общенадзорная деятельность прокуратуры. А предмет – это их непосредственное исполнение (Глюков). Российские авторы считают, что объект прокурорского надзора как функции прокуратуры представляет собой совокупность юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. (Рябцев) Объектом общего надзора органов прокуратуры является то, на что он направлен. Общий надзор имеет свой родовой объект. В общем виде объект прокурорского надзора можно определить как совокупность республиканских, местных органов государственного и хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, воинских формирований и учреждений, органов государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектов хозяйствования, учреждений и организаций, политических партий и иных общественных и религиозных объединений, должностных лиц и граждан. Т.е. в данном случае объект совпадает с субъектами данного направления прокурорского надзора. Стоит отметить, что в перечень объектов прокурорского надзора не включены Администрация Президента и Управление делами Президента Республики Беларусь, что, по словам А.А Кеника является не только целесообразным, но и необходимым решением. С данным автором нельзя не согласиться.

Таким образом, общенадзорная деятельность направлена на:

1)     акты, издаваемые органами государственного управления и самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами;

2)     действия должностных лиц.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Рассматривая более широко предмет прокурорского надзора по отрасли, его содержание, в него следует включать:

1)     законность и обоснованность правовых актов, издаваемых названными выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного управления, общественными и политическими организациями и движениями, а также должностными лицами. Это различного рода постановления, распоряжения, приказы, инструкции, решения и иные правовые акты, которые могут носить как общий, так и индивидуальный характер;

2)     точное и единообразное исполнение требований закона должностными лицами в их деятельности, в частности, по соблюдению трудовых, имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и предложений;

3)     соблюдение органами государственного управления, их должностными лицами прав и законных интересов предпринимателей, особенно в сфере производства, отечественных производителей;

4)     соблюдение законности в экономической деятельности, в частности, в налоговой, банковской сферах, при лицензировании предпринимательской деятельности, при приватизации государственной собственности. (кеник)

В приказах Генерального прокурора Республики Беларусь от 27 апреля 2001 г. №22 «О регламентации деятельности прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства в экономической сфере с целью защиты государственных  и общественных интересов, прав и законных интересов субъектов хозяйствования» (стр226) , от 13 сентября 2001 г. №31 «Об организации надзора за исполнением законодательства о возмещении вреда, причиненного правонарушителями государству, а также юридическим лицам государственной формы собственности» поставлен вопрос об активизации надзора за исполнением законодательства и необходимости острого реагирования на нарушения законов, об особом внимании к материалам, поступающим в связи с нарушением законов в системе государственного управления, об усилении надзора за точным и единообразным исполнением законодательства о возмещении материального вреда, причинённого преступлениями и иными правонарушениями государству.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства обусловлена тем, что точное и единообразное исполнение законов, в особенности органами представленной власти, государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнения стоящих перед государством задач. На этих органах лежит обязанность проведения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление и правопорядка.

Несмотря на то, что законодатель даёт чёткое определение предмета надзора за исполнением законодательства, сфера деятельности прокуратуры оказалось достаточно объёмной и захватывает социальные, экономические и правовые аспекты функционирования государства. Поэтому для прокуратуры должны устанавливаться пределы полномочий, которые определяют степень возможного  или должного вмешательства и реагирования на конкретные правонарушения.

При определении пределов необходимо обозначить круг и иерархичность законов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор. К правовым актам, соответствие которых закону проверяется в порядке общего надзора, Закон «О Прокуратуре» (ст.26) относит « законы, декреты, указы и иные нормативно-правовые акты…». Под иными актами понимаются постановления, решения, указания, разъяснения и другие документы, касающиеся конкретных вопросов исполнения закона и имеющие обязательную силу для подведомственных учреждений, предприятий, организаций и подчинённых лиц. Эти, и иные акты по своей юридической силе и сущности представляют собой акты управления и отличаются от декретов и указов лишь формой изложения.

Осуществляя надзор за соблюдением законности, органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не должны подменять контролирующие органы и должностных лиц органов государственного управлении. Определяя границы надзора прокуратуры за исполнением законодательства, можно сказать, что следует исходить из правил: «Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор» (Басков).

В законе о прокуратуре(ст.27) подчёркнуто, что прокурор проводит проверки на основании поступивших к нему сообщений, информации о фактах нарушения закона. Это не следует понимать так, что прокурор действует, только получив официальное заявление о нарушении закона. Информация может поступать прокурору по различным каналам – обращения и заявления граждан и  должностных лиц, сообщения средств массовой информации, материалы расследования уголовных дел, результаты обобщений материалов, проверяемых в порядке ст.174 УПК, статистические данные и иные сведения, содержащие данные о нарушение законов.