Общественная палата РФ как новый субъект гражданского общества

     Опросы  граждан. Органы исполнительной власти не практикуют опросы общественного  мнения. Это неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения и оценки деятельности должностных  лиц, выполнения решений органов исполнительной власти в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают объективной и оперативной информации.

     Опросы  особенно важны, когда следует знать  мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А знать это надо всегда, особенно если речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно жизнь населения, в частности касающихся жилищно-коммунального хозяйства, государственных и иных публичных услуг: телефонных компаний; социальных служб и т.д. В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения. Полезен был бы и общий нормативный правовой акт, определяющий способы и формы опроса и требования к ним.

     Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение, дать оценку и т.д. Эти контакты всегда были и остаются важным инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья, экологии и др. И потому заслуживает поддержки практика этих органов по установке "горячих линий", созданию "контактных офисов" в целях своевременности ответов на обращения граждан и т.д. Обращения, инициируемые гражданами, отражают мнение широких слоев населения и свидетельствуют, что они испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" своей потребности или своего мнения. По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют население.

     Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы предусмотрено Конституцией РФ (ст. 33). Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Поэтому порядок обращений граждан и их рассмотрения в государственных органах должен определяться федеральным законом, проект которого неоправданно долго не принимается Государственной Думой. Федеральные гарантии права граждан на обращение не действуют, а должностные лица государственных органов разных уровней не ведут личного приема граждан и не считают себя обязанными своевременно рассматривать их обращения.

     Собрания  и конференции (собрания депутатов). Эти формы участия граждан  в деятельности государственных  органов различного уровня активно использовались в советское время. На них обсуждались вопросы разного уровня и значения. Граждане получали объективную информацию о деятельности государственных органов и должностных лиц. Сейчас эти формы участия граждан практикуются лишь на местном уровне, и то весьма редко. Решения собраний и конференций имеют серьезное публичное значение. Они вправе принимать обращения к государственным органам и должностным лицам, которые должны обязательно рассматриваться, и по ним должны приниматься соответствующие решения. Задача состоит в том, чтобы возродить эти организационные формы общественной самодеятельности. Очевидно, небесполезны были бы и рекомендательные федеральные нормы о процедуре инициирования гражданами собраний и конференций, порядке избрания депутатов на конференции, процедуре проведения собраний и конференций, порядке голосования и принятия решений на них, формах информирования о решениях, принятых на собраниях и конференциях, и др. Главное, чтобы от собраний и конференций граждан были полностью устранены государственные органы и должностные лица. Иначе это будет означать введение разрешительного порядка их проведения, что недопустимо с позиций Конституции РФ.

     Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с  административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии (И.Л. Бачило, Л.К. Терещенко, Е.К. Волчинская, М.М. Рассолов и др.). Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью или другими факторами деятельности органов исполнительной власти и обеспечивают: доступность, подлинность, обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность), конфиденциальность информации и другие условия.

     Новые информационные технологии помогают органам  исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.

     Первым  шагом в раскрытии информации о деятельности исполнительной власти стало принятие Правительством РФ Постановления  от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении  доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"⁵, в котором приведен основывающийся на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет.

     Доступ  граждан к информации о деятельности государственных органов является предметом конституционных норм (ст. 24, 29, 42 Конституции РФ). Поэтому механизм реализации этого права должен регламентироваться не подзаконными актами, а федеральным законом. Проект такого Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", внесенный Президентом РФ еще в 1996 году, до сих пор не принят. Подобные законы действуют более чем в 50 государствах мира. Полагаю, что необходимы определенные федеральные законы, регулирующие право граждан на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти.

     Государство проводит политику, направленную на дальнейшее совершенствование форм и методов  распространения информации, создаваемой  государственными органами. Правительством Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия 2002 - 2010" намечается внедрение новых методов работы государственных органов, предусматривающих не только предоставление информации, но и "информационный диалог" с гражданами.

     Формы участия, предназначенные для получения  согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в  случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями (определенными сообществами граждан). Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.

     Встречи с общественностью. Эта форма  общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее  время. Тем не менее ее критики  и в прошлом отмечали, что "встречи" создают видимость "участия", не представляют собой реальное "вовлечение" в государственное управление. Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.

     Есть  и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, высказанные ими мнения далеко не всегда отражают настроения многих (или большинства) граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, подписывание протоколов представителями органов исполнительной власти и общественности и др.

     Публичные слушания. Это форма участия граждан  в выработке решений в основном представительных органов и их аппаратов. Практикуются палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако органы исполнительной власти вправе, а в некоторых случаях обязаны проекты своих решений также выносить на публичные слушания.

     Так, Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон о введении его в действие требуют, чтобы проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территории и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и др. обязательно выносились на публичные слушания. В качестве организаторов публичных слушаний должны выступать органы исполнительной власти, к компетенции которых относится принятие решений по соответствующим вопросам. Инициаторами публичных слушаний могут быть и граждане. Есть все основания считать, что публичные слушания могут широко практиковаться органами исполнительной власти.

     Управленческое  консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого  консультирования. Проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. В качестве эффективных форм консультативного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества Правительство РФ распоряжением от 7 марта 2002 г. N 278-р для реализации итогов Гражданского Форума рекомендовало:

     - создание совместных с общественными  организациями рабочих групп;

     - включение представителей общественных  организаций в состав совещательных  органов при федеральных органах  исполнительной власти;

     - создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;

     - проработку вопросов обеспечения  доступа общественных некоммерческих  организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных  средств, и др.

     Шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой Совет Минздравсоцразвития России должны входить не только юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д. В новейшее время представители заинтересованных групп граждан стали создавать общественные комитеты (например, "Комитет солдатских матерей", "Комитет общественной экологической экспертизы" и др.). Представители в них призваны выражать мнения широких общественных групп. У советов, создаваемых по инициативе органов исполнительной власти, и у комитетов, создаваемых по инициативе граждан, есть определенные преимущества, а именно - в них легче: обсудить проблему; прийти к соглашению; учесть разнообразные интересы, мнения, оценки, подходы и т.д.

     Вместе  с тем, как показывает опыт, например, "Комитета солдатских матерей", члены комитетов могут создавать оппозицию целям органа исполнительной власти и формулировать рекомендации, противоречащие функциям и правам органа. Перед государственными служащими в таких случаях стоит трудная задача по налаживанию контактов на "почве закона". Другая опасность - это "выхолащивание" представительности комитета. В результате его рекомендации могут и не встретить поддержки в обществе.

     Общественная  экспертиза. В системе организационно-правовых форм участия граждан в государственном управлении все большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы); требовать назначения государственной экологической экспертизы и т.д.

     В последнее время расширяется  практика проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций. В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где Правительством поддерживается сайт Regulations. gov. (http:/www/regulations.gov), на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также узнать мнения других граждан. Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Аct (1946).

     В России также следует формировать  новые механизмы публичных консультаций органов исполнительной власти с гражданами и структурами гражданского общества при подготовке проектов нормативных правовых актов и другого рода решений, демократизирующих практику гражданского участия в государственной управленческой деятельности. Каждое социально значимое решение исполнительных органов целесообразно пропускать через механизм общественного согласования, включающий в себя изучение общественного (профессионального) мнения, общественную экспертизу и т.д. Проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами, институтами и т.п. признается научной общественностью наиболее объективным методом апробации управленческих решений.