Общественная палата РФ как новый субъект гражданского общества

     В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

     6. Модель игнорирования, когда государство  не замечает большинства НКО,  не мешает, но и не помогает  их деятельности. Такая модель  может быть реализована в условиях  разнообразной негосударственной  поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.

     Г. Конфронтация

     7. Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители  государства видят, как правило,  неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в «Модель приводных ремней»), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

     8. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью  гражданских прав человека и  политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей. 

     1.2 Формы участия гражданского общества  в разработке и принятии решений  органов исполнительной власти  и практика их реализации 

     Проводимая  в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Необходимо осознать центральную роль гражданина в государстве.

     Концепция реформирования системы государственной  службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496, предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

     Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

     Тенденции к "отделению" от общества и "попранию" общественных интересов, к бесконтрольности и подчинению других ветвей власти характерны для исполнительной власти ввиду специального режима ее функционирования. Поэтому участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Формальное, бюрократическое поведение государственных служащих отторгает граждан от их деятельности, создает атмосферу "таинственности", взаимного недоверия и деформирует исполнительную власть. Предупреждать, сдерживать и нейтрализовывать эти пагубные явления призван институт участия граждан в деятельности исполнительной власти.

     Граждане  Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие  в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в его реализации. Наглядным подтверждением этого стали "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, голодовки, жалобы, обращения к органам судебной власти и многие другие проявления общественного противодействия решениям законодательной и исполнительной власти. Вполне закономерен вопрос: как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?

     На  сегодняшний день в федеральных  законах и законах субъектов  Российской Федерации отсутствуют  нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах общественного  целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

     Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".

     Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины крайние утверждения: "Современные управленческие методы - это методы спецслужб".

     Действующее административное законодательство в редких случаях обязывает выслушивать мнение заинтересованных граждан или способствовать их участию в управлении. Акции граждан, продиктованные "голосом совести" или "криком души", не имеют позитивных правовых последствий. Государственные служащие в целом отрицательно относятся к участию граждан в деятельности органов исполнительной власти.

     В свете сложившейся ситуации из науки  административного права "испарились" такие проблемы, как "гражданин  и аппарат управления", "участие  общественности в государственном управлении" и другие важные вопросы, активно исследовавшиеся в прошлые годы (А. Елистратов, В. Кобалевский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Мальков, В.Н. Новоселов, А.М. Абесадзе, Ю.А. Тихомиров и др.).

     Наука административного права должна осознать вызов времени. Ее вклад в сотрудничество гражданского общества и государства важен в двух аспектах. Необходимо обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудничества. Теоретическая основа важна для определения и культивирования выгод сотрудничества, для показа его преимуществ по сравнению с состоянием "войны" между государством и гражданским обществом. Благодаря теоретическому обоснованию дискуссия вокруг сотрудничества получит приоритет по сравнению с другими проблемами исполнительной власти. Научный подход призван обеспечить легитимацию сотрудничества, стимулировать граждан к участию в государственном управлении.

     Современные управленческие методы предполагают как  информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.

     За  последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Заинтересованные в участии в делах государства российские граждане могут, будучи людьми образованными, и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, более того, "сказать свое слово" не post factum, уже в суде, а в процессе подготовки и принятия решений. Пока не будут приниматься во внимание мнения граждан, решения и действия органов исполнительной власти будут встречать апатию и противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.

     Науке административного права следует  пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные  служащие не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, "самоизолированных" от общества.

     Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями и т.д. Причем уметь работать с ними на самых разных уровнях: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.

     Концепция реформирования системы государственной  службы Российской Федерации (разд. III) предусматривает систему мер  по организации взаимодействия государственной  службы и структур гражданского общества. Их главная цель - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.

     Важный  вопрос для науки административного  права: насколько "далеко" нужно  идти в допуске граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что общественности не может быть предоставлено право принятия решений и государственным служащим не может быть отведена роль советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: предоставление общественности только "совещательной функции" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.

     Приемлемая  позиция, на наш взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе в отношении будущих решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует обязательно использовать для получения:

     - информации;

     - согласия со стороны общественности  на решение соответствующего  вопроса;

     - общественной поддержки и одобрения.

     Превращение института участия граждан в  действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует решения разноплановых  задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создание "ресурсных предпосылок" - деньги и иные материальные средства, свободное время, социально-политические и профессиональные знания; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др.

     Науку административного права интересуют правовые формы (процедуры) "вовлечения" граждан в деятельность исполнительной власти. Необходимы "инвентаризация" прежних ключевых форм взаимодействия органов исполнительной власти с  гражданами, осмысление новых "технологий вовлечения"; определение проблем, вызывающих напряжение и отторжение со стороны граждан; рационализация и упрощение процедур взаимодействия. Исполнительная власть должна взять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности, тем самым она окажет громадную услугу и гражданскому развитию, и в конечном счете упрочению и развитию демократических основ страны.

     Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия выделяем формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации. В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, различных конфессий и т.д.

     Этот  метод сейчас особенно популярен  и активно, как нам известно, используется Президентом и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Какова их роль в выработке основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации? и др. Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".