Местное управление и самоуправление

В заседаниях исполкома (местной администрации) могут принимать  участие прокурор, руководители структурных подразделений исполкома (администрации), руководители организаций, расположенных в административно-территориальной единице, председатели нижестоящих исполкомов (главы местных администраций), их заместители, депутаты Советов депутатов, представители Администрации Президента Республики Беларусь, Совета Министров, вышестоящих исполкомов, республиканских органов, местного радио с правом совещательного голоса. Другие лица могут участвовать в заседаниях исполкома (местной администрации) только с согласия председательствующего [40. с. 56].

На заседаниях вопросы докладываются председателем  исполкома (главой администрации), его  заместителями, управляющим делами (секретарем), членами исполкома (администрации), руководителями структурных подразделений  исполкома (администрации), председателями нижестоящих исполкомов (руководителями местных администраций), а также другими лицами, готовившими проект решения, но только с согласия председательствующего. Время для докладов, содокладов устанавливается в регламентах или на самом заседании. Обычно оно предусматривается для доклада в пределах 10--15 минут, для содоклада, выступлений -- до 5 минут, для справок -- до 3 минут. Принятые решения, которые требуют доработки с учетом обсуждения, возвращаются готовившим их структурным подразделениям. Доработанные решения визируются руководителями соответствующих структурных подразделений и представляются заместителями председателя (главы администрации) исполкома в протокольный сектор (общий отдел) не позднее чем в течение трех дней или в оговоренный срок.

Решения подписываются  председательствующим на заседании  и управляющим делами (секретарем), а приложения к ним визируются руководителями структурных подразделений, ответственными за их подготовку. Решения  рассылаются протокольным сектором (общим отделом) в трехдневный срок после их подписания согласно перечню рассылки. На заседаниях ведутся протоколы, которые оформляются с соблюдением требований, установленных Инструкцией по делопроизводству, утвержденной облисполкомом (Минским горисполкомом). За исполнением принятых решений устанавливается контроль. Подобный контроль возлагается на структурные подразделения исполкома (местной администрации). Общее руководство организации работы по контролю осуществляют председатель исполкома (глава администрации), его заместители и управляющий делами (секретарь). Отдел контроля и делопроизводства управления делами исполкома осуществляет систематический анализ и оперативный контроль за сроками реализации актов вышестоящих органов, решений исполкома, распоряжений председателя исполкома и служебной переписки. Выполнение поручений председателя на заседаниях исполкома контролируется помощниками заместителей председателя исполкома в соответствии с распределением обязанностей и управлением кадров и организационной работы исполкомов (там, где оно есть). Кроме того, проводится большая организаторская работа по приему граждан и рассмотрению их обращений. Вопросы по ее организации регулируются регламентами исполкомов (местных администраций).

В местных исполнительных комитетах, кроме сельских, поселковых и городских, городов районного подчинения, создаются отделы, управления и структурные подразделения под иными названиями. Потребность в них определяется необходимостью разрешения широкого круга вопросов в административно-территориальных единицах. Это специализированные органы, которые непосредственно и конкретно занимаются руководством отдельными отраслями или сферами управления, выполняют конкретные внутренние аппаратные функции.

В Конституции  БССР 1937г. был дан перечень основных отделов и управлений исполкомов областных, районных и городских Советов народных депутатов с оговоркой о праве местных Советов (с утверждения вышестоящих органов государственной власти) на образование иных отделов и управлений в зависимости от особенностей и объема их хозяйства и социально-культурного строительства Вишневский А. Ф., Горбатов Н. А., Кучинский В. А. Общая теория государства и права. - Минск: «ТЕСЕЙ», 2004..

Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001г. № 723 «О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах» определена примерная структура областного, Минского городского, городского (городов районного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах.

Они образуются под разными названиями: отделы, управления, главные управления, комитеты. В законодательстве отсутствуют  критерии деления рассматриваемых  органов на отделы и управления и  др. Различие в названиях этих органов  объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней структурой, численностью работников. Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управлений -- главные управления, а из главных управлений, управлений или отделов -- комитеты.

Существует немало отделов, являющихся самостоятельными структурными единицами. Вопрос о разграничении  отделов и управлений можно считать  несущественным. Вместе с тем наименование каждого органа должно чем-то обосновываться, как, например, в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» давалось определение министерства, государственного комитета и комитета. Такое обоснование имеется и в Указе Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».

В Положении об условиях оплаты труда работников органов государственного управления, утвержденном постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 16 мая 2001г. №58 установлено, что должность начальника управления вводится при наличии в штате не менее семи работников, включая начальника управления; начальника отдела -- при наличии в штате не менее четырех работников, включая начальника отдела; заведующего сектором -- при наличии не менее трех работников, включая заведующего сектором.

В областных  и Минском городском исполнительных комитетах преобладают главные управления и комитеты. Например, в Минском горисполкоме из 33 структурных подразделений насчитывалось 23 управления (главные управления), 6 комитетов и только 4 отдела (самостоятельных). В то же время на районном (городском, городов областного подчинения) уровне преобладают отделы. Так, в местной Администрации Фрунзенского района г. Минска имелось всего два управления -- управление внутренних дел и управление делами, все остальные -- отделы, а в Докшицком районном исполнительном комитете кроме отделов было три управления -- управление делами, управление капитального строительства, управление сельского хозяйства и продовольствия, остальные -- отделы.

Немаловажной  формой органов управления исполнительных комитетов являются главные управления и комитеты. Появление их в облисполкомах и Минском горисполкоме, вероятно, можно объяснить, прежде всего, особенностями сложного многоотраслевого хозяйства и культуры. Нельзя исключать и чисто прагматический фактор -- желание уменьшить количество самостоятельных структурных подразделений исполнительного комитета, поскольку в рассматриваемых исполнительных комитетах их больше 30. Каждое главное управление (их в Минском горисполкоме -- два, в Минском облисполкоме -- одно) и комитет (в Минском горисполкоме -- шесть, в Минском облисполкоме -- восемь) состоит из управлений, а управления -- из отделов. В исполнительных комитетах (местных администрациях) создаются и структурные подразделения, которые называются по-иному, но по своему положению аналогичны отделам и управлениям, например главный врач района.

Основными признаками отделов и управлений исполнительного  комитета (местной администрации) являются:

организационная обособленность;

нахождение в  штатном расписании исполкома (местной администрации); некоторые из них финансируются сверху, вышестоящими органами, например органы внутренних дел, финансовые органы;

их создание исполнительным комитетом, как правило, по согласованию с вышестоящим органом; порядок их образования установлен законом;

отделы и управления предназначены: одни для внутриорганизационной  работы, другие -- для осуществления  отраслевого управления в пределах административно-территориальной единицы, третьи -- для осуществления надведомственного (функционального) управления в пределах той же единицы;

перечень отделов  и управлений определяется самим  исполкомом, с учетом Указа Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001г. №723 «О структуре и численности  работников исполнительных комитетов  и местных администраций районов в городах»;

отделы и управления подчинены исполнительному комитету, а также соответствующим вышестоящим  органам государственного управления, подотчетны тем и другим, т.е. находятся  в двойном подчинении кроме внутриорганизационных, так называемого аппарата исполкома;

их правовой статус определяется самим исполкомом (положения о них издаются исполкомом).

Отделы и управления являются органами местного управления. Они осуществляют специализированное управление, т.е. каждый отдел, управление осуществляют свою часть местного управления, связанную с его областью, сферой. Отделы и управления, кроме внутриорганизационных, управляют подведомственными исполкому предприятиями, учреждениями, организациями. Поэтому их система строится в основном применительно к основным отраслям и сферам деятельности исполнительного комитета. В исполнительных комитетах преобладают отделы и управления. Наиболее разветвленной является система отделов и управлений облисполкомов и Минского горисполкома. Она включает: управления -- главное управление кадров и организаторской работы (Минский облисполком; в Минском горисполкоме -- управление организационно-кадровой работы); управление делами; управление юстиции; главное управление (управление) внутренних дел; управление информации; управление торговли, общественного питания и потребительских товаров; управление ценообразования; финансовое управление; управление бытового обслуживания населения; управление охраны здоровья; управление образования; управление социальной защиты; управление по физической культуре, спорту и туризму; управление регистрации и лицензирования; управление предприятиями коммунального обслуживания; управление культуры; управление учета и распределения жилой площади и др.; отделы -- юридический; топлива; коммунального хозяйства и благоустройства (г. Минск); бухгалтерского учета и отчетности; писем и организации приема граждан; хозяйственный; по архивам и делопроизводству и др.; комитеты -- градостроительства, архитектуры и землеустройства; по делам молодежи; по экономическим и рыночным отношениям (г. Минск); по предпринимательству и инвестициям (г. Минск) и др.

В исполкомах городов  областного подчинения были образованы, как правило, управления -- по экономике  и рыночным отношениям; капитального строительства; архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отделы -- по управлению коммунальной собственностью, разгосударствлению и приватизации; торговли и сферы обслуживания; по учету и распределению жилой площади; социальной защиты, культуры и образования; по физической культуре, спорту и туризму; финансовый; информации; внутренних дел; организаторской и кадровой работы.

В районных исполнительных комитетах обычно имелись управления -- управление делами; управление внутренних дел; управление сельского хозяйства и продовольствия; управление экономики и рыночных отношений; отделы -- организаторской и кадровой работы; главный архитектор; по учету и распределению жилой площади, отделы -- образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма, социальной защиты. В них отсутствовал и отсутствует отдел здравоохранения, его функции осуществлялись администрацией головной районной больницы (главврачом). Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001г. № 723 утверждена Примерная структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах, которая несколько отличается от установившейся на практике структуры названных органов государственного управления. Она предусматривает значительно меньшее число структурных подразделений. Например, из 33 структурных подразделений Минского облисполкома и Минского горисполкома предложено образовать в облисполкомах 21 отдел, управление, комитет, а в Минском горисполкоме -- всего 17. Кроме того, предписано сократить на 10% численность работников исполкомов и местной администрации, а также в Минском облисполкоме должно быть не более 630 работников, не считая персонала по охране и обслуживанию зданий, в Минском горисполкоме -- 808 работников. Немаловажным является предоставление права руководителям местных исполнительных комитетов оставлять в 2002--2005 гг. в своем распоряжении средства от экономии фонда оплаты труда, образующейся при сокращении численности работников органов местного управления сверх лимита, установленного названным Указом Президента, направлять их на материальное стимулирование работников этих органов и в установленном порядке руководителей исполкомов и местных администраций районов в городах.

В соответствии с положениями вышеназванного Указа ныне в Минском облисполкоме образованы следующие структурные подразделения: - управление делами с отделом контроля и делопроизводства, отделом писем и организации приема граждан; - главное управление организационно-кадровой работы с организационным отделом, отделом кадров и награждений; - юридический отдел; - финансово-хозяйственный отдел; - управление юстиции; - комитет по архитектуре, градостроительству и территориальному планированию; - управление по планированию, строительству и развитию стройиндустрии; - управление по чрезвычайным ситуациям, жилищно-правовым и коммунальным вопросам; - управление по земельным ресурсам и геодезии; - комитет по сельскому хозяйству и продовольствию; - управление по физической культуре, спорту и туризму; - управление культуры; - управление образования; - управление охраны здоровья; - комитет по труду и социальной защите; - управление бытового обслуживания; - управление антимонопольной и ценовой политики; - управление внутренних дел; - комитет по управлению государственным имуществом; - комитет экономики; - управление информации; - отдел по делам религий и национальностей; - отдел топлива и некоторые другие.