Местное управление и самоуправление

Таким образом, к исполкомам и местным администрациям применяются различные формы  контроля, как по вертикали, так и  по горизонтали. По вертикали контроль осуществляется вышестоящими органами, по горизонтали -- местными Советами депутатов и гражданами. По вертикали контроль осуществляется в форме представления отчетов, т.е. проявлением инициативы подконтрольного органа, а также в форме проведения проверок -- проявлением инициативы со стороны компетентных контролирующих вышестоящих органов по отношению к нижестоящим.

Контроль по горизонтали осуществляется местными Советами в форме заслушивания отчетов  исполнительного комитета и в  форме ответственности исполнительного  комитета перед Советом. Доклад делает председатель, заместитель председателя исполнительного комитета на заседании Совета в виде устного сообщения. Не исключаются прения, после которых выносится решение «принять к сведению сообщение председателя (заместителя председателя) исполнительного комитета». Только таким может быть решение по результатам доклада. Доклад делается для того, чтобы проинформировать депутатов о результатах своей деятельности. Исполком не отчитывается перед Советом, он подотчетен Президенту Республики Беларусь и вышестоящему исполнительному комитету. Однако Совет как представительный коллегиальный орган самоуправления на территории, на которой действует и исполком, должен быть осведомлен о работе органа местного управления. Например, Минский городской Совет депутатов 24 октября 2001 г. заслушал и обсудил информацию начальника финансового управления Минского городского исполнительного комитета о ходе исполнения бюджета города Минска за 9 месяцев 2001 г. и издал по его результатам решение, в котором записал принять к сведению информацию (п. 1) и дал несколько предписаний исполнительному комитету в следующем виде: «принять необходимые меры», «произвести дальнейшее формирование стабилизационного фонда», «обеспечить своевременность и полноту расчетов по заработной плате», «принять меры».

Законодатель  установил, что Совет депутатов заслушивает отчет исполнительного комитета по определенным вопросам его деятельности, в то время как в части 9 статьи 9 этого же Закона предписано исполнительному комитету по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывать о своей деятельности Совету и информировать граждан. Таким образом, в данном Законе не делается различия между «отчетом» и «докладом», что не совсем правильно с юридической точки зрения. Вероятно, исполнительный комитет должен держать отчет лишь перед органом, которому он подотчетен и подконтролен. Таковыми в соответствии с частью 6 статьи 9 данного закона являются Президент и Совет Министров (частично). Более того, отчет, как правило, не ограничивается отдельными вопросами, а охватывает всю деятельность подотчетного. Он нечто более весомое, юридически значимое по сравнению с докладом или информацией. По его результатам могут приниматься обязывающие решения, предписания. Анализ правового статуса Совета депутатов свидетельствует о том, что он не обладает подобными полномочиями в отношении исполнительного комитета.

Законодатель  установил ответственность исполнительного  комитета перед соответствующим  Советом, но ограничил ее вопросами, отнесенными к компетенции Совета. Подобная обязанность исполнительного  комитета перед Советом и право Совета по отношению к исполкому носят символический характер, поскольку отсутствует реальная возможность Совета воздействовать на исполком. Совет не обладает полномочиями властного, принудительного воздействия на исполнительный комитет. Он не может привлечь исполком, его руководителей ни к одному виду юридической ответственности. Следовательно, ответственность исполнительного комитета перед Советом в лучшем случае сводится к определенной моральной обязанности. Исполнительный комитет ответствен перед Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Основными из них являются: программы экономического и социального развития; исполнение бюджетов; местные налоги и сборы; организация управления и распоряжение коммунальной собственностью; утверждение в должности председателя исполнительного комитета; отмена распоряжений председателя исполнительного комитета, решений исполнительного комитета в случае несоответствия их законодательству Республики Беларусь; определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; организация охраны общественного порядка и защиты прав граждан.

Вторая форма  контроля по горизонтали выражается в предоставлении исполкомом информации гражданам о своей деятельности не реже одного раза в год. Информация, как правило, доводится до сведения на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Подобные сообщения могут доводиться до сведения граждан по местному радио, телевидению, с помощью местной периодической печати. Контроль за деятельностью исполнительных комитетов по горизонтали не только желателен, но и необходим. Однако более эффективным является контроль по вертикали. Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она обязана не реже одного раза в год отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом. Городские Советы по предложению соответствующих исполнительных комитетов утверждают сметы расходов местных администраций, а также отчеты об их исполнении. Местная администрация обязана не реже одного раза в год информировать граждан о своей деятельности [40. с. 45].

ГЛАВА 2. ФУНКЦИИ И КОМПЕТЕНЦИЯ  МЕСТНЫХ ОРГАНОВ  УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Основные функции  органов местного  управления

В Законе «О местном  управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяются в отдельную статью функции исполнительных комитетов (местных администраций), а приводятся вместе с другими вопросами, относящимися к статусу исполнительных комитетов. Такой подход затрудняет поиски применения соответствующих правовых норм и ссылки на них.

Основные функции  исполнительных комитетов тесно  связаны с их задачами. Они конкретизируют, детализируют задачи и не могут выходить за их рамки.

Следует различать  функции исполнительного комитета и председателя исполнительного  комитета, местной администрации и главы местной администрации. Исполнительные комитеты обладают следующими основными функциями.

Функцией, способствующей связям исполнительного комитета с  Советом, является разработка и внесение для утверждения в Совет схемы  управления местным хозяйством и коммунальной собственностью. Исполком разрабатывает и вносит для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан, проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их исполнении. Названные функции являются, таким образом, совместными для исполнительного комитета и Совета. Если первый готовит материалы, проекты документов, предложения, то второй их утверждает. Утверждение -- это не механическое действие. Оно сопровождается обсуждением предложенных проектов документов, внесением изменений, дополнений, т.е. Совет активно участвует в их доработке, совершенствовании. В данном случае Совет как бы возвышается над исполнительным комитетом, проявляет властвование. Его воля здесь превалирует над волей исполкома. Он может утвердить внесенные проекты или их отклонить. В законодательстве не урегулирован вопрос о том, может ли отклонение проекта (или проектов) продолжаться бесконечно. Рассматриваемое действие Совета не идентично утверждению назначенного Президентом Республики Беларусь или вышестоящим исполнительным комитетом председателя исполнительного комитета. В последнем случае производится утверждение после принятия окончательного решения, в первом -- только его проекта. Не предусмотрены рычаги, с помощью которых можно было бы воздействовать на Совет в случае установления факта, что отклонение предложенных исполкомом проектов происходит без достаточных на то оснований. В пункте б статьи 98 Конституции предусмотрено, что Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь может принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Вряд ли можно считать нарушением законодательства неоднократное отклонение проектов документов, вынесенных исполкомом Совету на утверждение. Не оговорена подобная причина и в статье 27 «Досрочное прекращение полномочий (роспуск) Совета» Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [16. с. 840].

Следовательно, Совет депутатов как орган  местного самоуправления при осуществлении  указанных функций оказывается выше местного исполнительного комитета как органа местного (государственного) управления.

Функция обеспечения  осуществляется в целях соблюдения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнения решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции (п. 3 ст. 9), исполнения законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, расположенными на подведомственной исполкому территории, а также соблюдения законности и общественной безопасности на подведомственной ему территории. Исполнительный комитет организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению (ч. 1 п. 4 ст. 9); разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению (п. 16 ст. 9); прием населения руководителем исполкома и его структурных подразделений (ч. 2 п. 14 ст. 9); долевое участие в социальном и экономическом развитии территории, предприятий, организаций, учреждений и объединений.

Термин «руководство»  употребляется только по отношению  к образуемым исполкомом комиссиям: административной, по делам несовершеннолетних и др. Фактически он имеет более широкое применение. Исполком распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом. Он принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности (ч. 1 п. 6 ст. 9), а также решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан (ч. 1 п. 14 ст. 9), заключает договоры с юридическими и физическими лицами Курс административного права Республики Беларусь 2-е изд. Автор: А. Крамник. Издательство «Тесей», 2006г. - 616с..

Исполнительный  комитет контролирует на подведомственной территории использование коммунальной собственности (п. 9 ст. 9), образует по вопросам своей деятельности комиссии и определяет их полномочия (п. 11 ст. 9), принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах (п. 12 ст. 9), решает вопросы землеустройства и землепользования (п. 13 ст. 9), а также решает задачи по организации выборов и референдумов, обсуждению других важнейших вопросов местного и республиканского значения (ч. 1 п. 21 ст. 9). Он оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь (п. 18 ст. 9), согласовывает режим работы неподчиненных предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от форм собственности, дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы (ч. 3 п. 6 ст. 9), кооперирует с согласия собственников средства для социального и экономического развития территории (ч. 1 п. 8 ст. 9). Функции председателя исполнительного комитета имеют несколько иную направленность, чем функции исполнительного комитета. Они больше связаны с организационными вопросами и руководством, а у исполкома преобладает хозяйственная направленность, обеспечение законности, прав и интересов граждан.

Председатель  исполнительного комитета возглавляет  исполнительный комитет (п. 1 ст. 10) и  представляет его вовне (п. 4 ст. 10), назначает  своих заместителей (п. 2 ст. 10), организует работу по подготовке заседаний исполкома (п. 6 ст. 10), подписывает решения и протоколы заседаний (п. 7 ст. 10), определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его подразделений, назначает на должности их руководителей (п. 10 ст. 10), по согласованию с исполнительным комитетом назначает на должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объединений, основанных на коммунальной собственности (п. 12 ст. 10), и т.д.

Следует отметить, что у председателя исполнительного  комитета спектр функций более широкий, чем у Премьер-министра Республики Беларусь. Функции местной администрации несколько схожи с функциями исполнительного комитета, но при этом имеют и свои отличия. Например, местная администрация организует строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий, за обеспечением противопожарных мероприятий и безопасности на водах (п. 15 ст. 11), решает вопросы трудоустройства, образования, профессиональной подготовки (п. 18), содействует развитию народных традиций и обычаев (п. 19 ст. 11) и т.д. Подобные функции почему-то не нашли отражения в статье 9 Закона, т.е. не закреплены за исполнительным комитетом. В настоящее время действуют исполнительные комитеты разных уровней со своей спецификой, особенностями, не нашедшими отражения в Законе. Желательно принять законы или иные нормативные правовые акты о каждом уровне местных исполнительных комитетов, поскольку в одном законе невозможно подробно определить функции и полномочия каждого уровня исполнительных комитетов. Функции главы местной администрации также, в общем, схожи с функциями председателя исполнительного комитета. В то же время глава местной администрации обладает некоторыми функциями, которые не закреплены в Законе за председателем исполкома. Например, он распределяет функции (обязанности) между своими заместителями, другими сотрудниками местной администрации (п. 5 ст. И), применяет к сотрудникам местной администрации меры поощрения, налагает на них дисциплинарные взыскания (п. 7 ст. 11). В пункте 9 статьи 10 Закона установлены функции дисциплинарного характера председателя исполнительного комитета почему-то только в отношении председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав местных администраций) и их заместителей [7. с. 7].

2.2 Компетенция местных  исполнительных комитетов (местных администраций)

В Законе «О местном  управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяется компетенция  органов местного управления, как  в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» или в Положении о Министерстве экономики Республики Беларусь. Целесообразно было бы не только обособить задачи, функции, компетенцию, но и издать отдельные законы о каждом уровне исполнительных комитетов отдельно от законов о местных Советах. Действующий Закон выступал бы в качестве основ, общего нормативного правового акта. Местные исполнительные комитеты (местные администрации) обладают всеми правами и обязанностями по осуществлению местного управления. Они имеют сферу ведения, гарантии осуществления полномочий, а также определенные методы управленческой деятельности. Права и обязанности в указанном Законе закрепляются раздельно для исполнительных комитетов и председателей исполнительных комитетов, местных администраций и глав местных администраций. Права и обязанности, т.е. полномочия, соответствуют функциям исполнительных комитетов (местных администраций) и предназначены для их реализации. Во избежание определенных повторений следует рассмотреть полномочия по реализации общих функций государственного управления, которые непосредственно связаны с основными функциями органов местного управления. Компетенция исполнительных комитетов (местных администраций) имеет свои особенности, отличающие ее от компетенции Совета Министров, республиканских органов и их органов на местном уровне. Во-первых, она предназначена для осуществления местного управления; во-вторых, масштаб ее распространения ограничивается соответствующей административно-территориальной единицей; в-третьих, она носит общий характер; в-четвертых, полномочия исполнительных комитетов (местных администраций) реализуются в коллегиальном порядке; в-пятых, наличие у нее некоторой связи с полномочиями Советов; в-шестых, она направлена на обеспечение соблюдения (выполнения) не только Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, но и на выполнение решений Совета депутатов, актов вышестоящих государственных органов (исполнительных комитетов); в-седьмых, компетенция связана также с землеустройством и землепользованием; в-восьмых, она направлена на применение мер по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства.