Местное управление и самоуправление

Коллегиальность проявляется в их составе и  основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполнительного комитета. Основной формой работы являются заседания. С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет является коллегиальным органом местного управления общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».

Существует три  вида исполнительных комитетов:

1. первичный  уровень -- сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения);

2. базовый уровень  -- городские (городов областного  подчинения), районные;

3. областной  уровень -- областные и Минский  городской.

Вторым видом  органов местного управления является местная администрация. Местная администрация определяется в статье 11 указанного Закона так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе. Она, подобно исполнительным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти [34. с. 91].

Местная администрация -- коллегиальный, общей компетенции  орган местного управления, состоящий  из главы местной администрации, его заместителей и членов местной  администрации. Местная администрация  была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995г. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления». В пункте 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. По этой причине местные администрации -- это, в сущности, исполнительные комитеты, только с иным, более точным названием и несколько измененным правовым статусом. К органам местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций). Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций). Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций). Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качестве, потому что рассматриваемые органы -- не просто структурные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.

Таким образом, понятие «органы местного управления»  является собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов (местных администраций). Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их задачами является решение вопросов местного значения с учетом общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Такие задачи определяются главным предназначением местного управления.

Основные особенности  органов местного управления заключаются  в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административно-территориальной  единицы: области, района, города, поселка, сельсовета; в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления; в-четвертых, представляют значительную часть местных органов государственного управления.

Понятие «местные органы государственного управления» более широкое, чем понятие «органы местного управления». В него включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям). Они имеют свою систему, нередко действуют в пределах административно-территориальных единиц, но от имени республиканского органа, проводят задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Государственное управление на местах с помощью названных органов осуществляется с наименьшим учетом местных условий и особенностей. Подобные органы исходят в первую очередь из общегосударственных интересов, интересов того или иного ведомства.

1.2 Порядок образования  и состав исполнительных  комитетов (местных  администраций)

Порядок образования  названных органов состоит из двух этапов. Первый этап заключается в назначении их руководителя. На втором этапе назначаются заместители руководителя и члены исполнительного комитета, местной администрации.

В соответствии со статьей 119 Конституции руководители рассматриваемых органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов. Часть 1 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике I Беларусь» воспроизводит названную статью Конституции. На практике только председатели областных и Минского городского исполнительных комитетов назначаются Президентом и утверждаются Советами депутатов Конституция Республики Беларусь. Научно-правовой комментарий. Под общей ред. В.Г. Тихини, Г.А. Василевича, М.И. Постухова. - Минск изд. «Беларусь», 1996..

Председатели  исполнительных комитетов базового уровня (городских (городов областного подчинения), районных) назначаются  на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя областного исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом депутатов. Подобный порядок распространяется и на глав местных администраций, за исключением утверждения Советом депутатов, поскольку последних в районах городов не существует. Сущность утверждения состоит в официальном оформлении, в придании чьим-то предшествующим действиям окончательного юридического характера.

Утверждение Советом депутатов назначенного Президентом Республики Беларусь председателя исполнительного комитета имеет несколько иное значение. Такое утверждение выражается в принятии Советом на сессии правового акта, соответствующего решения. Между тем подобное решение не влечет и не может влечь за собой никаких юридических последствий, изменений в статусе назначенного Президентом лица, поскольку решение Президента является окончательным. Даже если Совет не согласится с позицией Президента, все равно изменить он ничего не сможет. Поэтому фактически Совет на сессии не утверждает в должности, а только принимает к сведению, одобряет волеизъявление Президента. Необходимость в этом существует по той причине, что Совет должен знать председателя исполнительного комитета, с которым придется взаимодействовать в работе [33. с. 68].

Председатель  сельского, поселкового, городского (городов  районного подчинения) исполнительных комитетов одновременно является председателем  сельского, поселкового, городского (городов  районного подчинения) Совета депутатов (ч. 2 ст. 20 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). По этой причине он никем не назначается, а избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва. Вероятно, подобный порядок занятия должности председателя исполнительного комитета первичного уровня следует считать исключением из общего порядка, установленного статьей 119 Конституции, и объясняется он небольшим масштабом деятельности и объемом работы по сравнению с иными видами исполнительных комитетов. На втором этапе назначаются заместители председателя исполнительного комитета, главы администрации и члены исполнительного комитета (администрации). Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Подобный порядок установлен и для назначения первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами (секретаря) и членов районного, городского, поселкового, сельского исполнительных комитетов, лишь согласование кандидатур осуществляется с вышестоящим исполнительным комитетом.

Несколько иной подход в назначении заместителя (заместителей) главы местной администрации  и членов местной администрации. Заместитель местной администрации  назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации.

В действующем  законодательстве не определена процедура и юридические последствия согласования. Согласовать -- это означает получить согласие, разрешение Президента Республики Беларусь или вышестоящего исполнительного комитета в лице его руководителя на назначение той или иной кандидатуры на указанные должности. На практике процедура согласования состоит из представления установленных документов (например, листка по учету кадров с фотографией, представления отдела, управления облисполкома, Минского горисполкома, рай (гор) исполкома) в Администрацию Президента Республики Беларусь, в управление кадров облисполкома, изучения их соответствующими лицами, собеседования с кандидатами, рекомендуемыми на должность, и получения письменного согласия на назначение. Если согласие не будет получено, то компетентное лицо не вправе назначить представленную им кандидатуру на предполагаемую должность [32. с. 14].

Таким образом, согласование является важным официальным, юридически значимым действием, как  на первом, так и на втором этапе  образования исполнительного комитета. Без получения согласия невозможны дальнейшие действия просителя -- председателя соответствующего исполнительного комитета относительно кандидата на должность. Согласование позволяет также выяснить уровень профессиональной подготовки и наличие у кандидата на должность иных качеств, которыми он должен обладать. Несмотря на особое значение согласования кандидатур на должности председателя исполнительного комитета и заместителей председателя, оно излишне по отношению к иным членам исполнительного комитета. Во-первых, они работают на общественных началах, во-вторых, являются руководителями, как правило, структурных подразделений исполнительного комитета, и их кандидатуры уже согласовывались с вышестоящими аналогичными звеньями до назначения на занимаемую должность.

Срок действия исполнительных комитетов, как и  местных администраций, в действующем  законодательстве не установлен. Лишь в части 2 статьи 10 указанного Закона определен срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Он равен сроку полномочий соответствующего Совета, т.е. четырем годам Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Беларускай ССР, 1991г., № 11) ЮРИДИЧЕСКАЯ БАЗА «ЮСИАС».. Исполнительные комитеты и местные администрации являются органами местного управления постоянного действия. В предшествующем законодательстве рассматриваемые сроки устанавливались и для них. Так, в части 4 статьи 14 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» было записано: «Председатель исполнительного комитета назначается на пять лет и имеет право занимать должность не более двух сроков подряд». Когда исполнительные комитеты были органами местных Советов депутатов, то срок их полномочий увязывался со сроком деятельности Совета. По Закону БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов БССР» городской, районный в городе Совет народных депутатов избирался сроком на два с половиной года. В настоящее время местные Советы депутатов избираются на четыре года. Прекращение срока полномочий председателя первичного уровня исполнительного комитета не влечет за собой прекращения деятельности остальных членов исполнительного комитета. Они действуют постоянно. Таким образом, местный исполнительный комитет (местная администрация) состоит из председателя исполнительного комитета (главы администрации), заместителей председателя исполнительного комитета (главы администрации), управляющего делами (секретаря в исполнительных комитетах первичного уровня), членов исполнительного комитета (местной администрации). Количество членов определяет сам исполнительный комитет (местная администрация). Такой состав имеют собственно исполнительные комитеты, местные администрации как коллегиальные органы местного управления.

В понятие исполнительных комитетов (местных администраций) как учреждений включаются их отделы и управления, главные управления и другие подразделения. Такие подразделения  отсутствуют у сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Отделы и управления образуются для руководства отдельными сферами на территории области, города, района. Например, организационная структура Новополоцкого городского исполнительного комитета включала: управление по экономике и рыночным отношениям; управление капитального строительства; управление архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отдел по управлению коммунальной собственностью, разгосударствлению и приватизации; отдел торговли и сферы обслуживания; отдел по учету, распределению жилой площади; отдел социальной защиты; отдел культуры; отдел образования; отдел по физкультуре, спорту и туризму; отдел информации; отдел внутренних дел; финансовый отдел и др.

1.3 Подотчетность и  подчиненность органов  местного управления

Местные исполнительные комитеты (местные администрации) подотчетны и подконтрольны, т.е. они обязаны  отчитываться перед соответствующим  органом, должностным лицом, представлять им необходимые сведения, данные, делать сообщения, доклады о своих действиях, работе и находиться под контролем. Это означает, что исполнительные комитеты (местные администрации) проверяемы, находятся под наблюдением с целью проверки. В частях 6, 9 статьи 9 и частях 9 статьи 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установлено, что областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в их компетенцию. Исполнительные комитеты первичного и базового уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам. Кроме того, исполнительные комитеты ответственны перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его компетенции. Исполнительные комитеты по мере необходимости, но не реже одного раза в год должны докладывать о своей деятельности Совету, а также информировать граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Местная администрация  подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она не реже одного раза в год должна отчитываться о своей работе перед городским  исполнительным комитетом, а также  информировать граждан о своей деятельности.