Источники административного парва

В государствах СНГ  проблема соотношения ведомственных  актов с Конституцией и законами решается более содержательно, чем  в России. Так, в ст. 88 гл. 14 Конституции  Республики Казахстан установле-но: члены Кабинета Министров ответственны перед Верховным Советом по вопросам исполнения законов. Верховный Совет  рес-публики вправе заслушать их отчеты об исполнении законов. А в  ст. 94 Конституции Эстонской Республики говорится об образова-нии министерств  в целях упорядочения сфер управления на осно-вании закона. Министр издает распоряжения и приказы. Более строго законные рамки деятельности центральных  органов опреде-лены в ст. 79 Конституции  Чешской Республики: министерства и  другие органы могут на основании  и в рамках закона издавать пра-вовые  предписания, если они уполномочены на то законом. 

 Несмотря на  попытки соизмерения содержания  и формы ве-домственных актов,  пока строгой их соотносимости  добиться не удалось. Если обратиться  к перечню нормативных актов  минис-терств и ведомств, зарегистрированных  в июле-августе 1994 г. в Министерстве  юстиции Российской Федерации,  то среди 60 актов можно обнаружить 4 постановления (изданы Министерством  труда), 9 писем, 2 распоряжения, 20 приказов, 27 разъяснений, 2 инструкций, указаний, Положений. Лишь 2 акта изданы  во испол-нение двух законов  и 2 акта - во исполнение законодательства. 

 Отметим, что  акты типа "инструкция", "Положение"  довольно схожи по содержа-нию,  и еще предстоит точнее определить  особенности каждого вида. Не  всегда находится верный баланс  между распорядительны-ми актами - приказ, указание, распоряжение - и  вышеназванны-ми нормативно-методическими  документами. Подчас либо методические  документы утверждаются как самостоятельные  и ме-няются, отменяются любым  образом, либо нормативные докумен-ты  типа письма изменяют распорядительные  акты. Было бы лучше с помощью  последних вводить в действие  методические докумен-ты, не умаляя  их самостоятельного значения  для решения опера-тивно-распорядительных  задач. 

На уровне субъектов  Федерации используются те же формы  правовых актов, что и на федеральном  уровне (законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и своя специфика, связанная  с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельст-вами. Если правовые системы республик  как субъектов Федера-ции уже  сложились и во многом дублируют  формы правовых актов федеральных  органов, то правовые системы краев, облас-тей, автономных округов и  городов федерального значения нахо-дятся  еще в стадии становления. 

Основным нормативным  актом, регламентирующим взаимоотношения  органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий  функции региональной конституции. Губернаторы, главы администраций  областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения. 

В ряде областей, краях  и городах федерального значения формированы правительства, принимающие  постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций. 

Весьма существенно  расширены полномочия органов местного самоуправления. Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изм. и доп. от 17 марта 1997 г., от 26 ноября 1996 г, от 22 апреля 1996 г СЗ РФ. 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506. устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и  виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных  актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с  законами субъектов Российской Федерации. 

 Нормативные правовые  акты органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, затрагивающие права,  свободы и обязанности человека  и гражданина, вступают в силу  после их официального опубликования  (обнародования). 

Их представительные органы (дума, му-ниципальный совет  и др.) по вопросам своего ведения  прини-мают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) - поста-новления и распоряжения. Форма  опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориаль-ной  единицы. 

 Все отмеченные  выше акты могут быть как  нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр норматив-ных  установлении органов местного  самоуправления весьма богат:  это и акты об утверждении  местного бюджета, и акты об  охране природы, общественного  порядка, предоставлении жилья,  развитии коммунального хозяйства  и т.д. Региональный характер  регулируемых отношений позволяет  отнести эти акты к категории  локальных. Они обязательны для  исполнения всеми расположенными  на соответствующей территории  предприятия-ми, учреждениями и организациями  независимо от форм собст-венности, а также должностными лицами  и гражданами. Специфика этих  актов заключается в том, что  они имеют также локальную,  ограниченную сферу действия, регулируя  как управленческие, так и непосредственно  производственные, ком-мерческие, научные,  учебные и иные отношения, связанные  с функциональным назначением  предприятия. Решения, как правило,  имеют нормативное содержание  и принимаются коллегиальными  органами управления (общим собранием  акционеров, советом директоров  и т.п.).  

 Приказы нормативного  и индивидуального значения прини-маются  руководителями предприятий, учреждений  и организа-ций. С их помощью  регулируются вопросы труда, заработной  платы, материального поощрения  и другие связи и отношения  внутриорганизационного характера. 

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для  решения проблем, связанных с  исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам. 

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они  определяются самими организациями  в положениях и уста-вах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ. 

Правовая природа  этих нормативных актов производна от го-сударства, от его согласия, санкции  на юридически значимое ре-гулирование  определенной группы общественных отношений. 

Наряду с нормативно-правовыми  актами государственных органов  в системе форм (источников) права  некоторых стран определенное ме-сто  занимали нормативно-правовые акты, издаваемые обществен-ными органами и организациями. 

Как известно, сами по себе решения (акты) общественных организаций, так же, как и решения любых  партийных органов и организаций, не содержат в себе правовых норм и  не имеют юридичес-кой силы. Таковую  они могут получить лишь в двух случаях. Во-пер-вых, при издании  совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Например, в условиях существования  СССР имела место практика принятия такого рода совместных актов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эти акты, с момента их издания приобретали не только общественно-политический, но и юридический характер. 

И во-вторых, в случае предварительной или последующей  санкции (разрешения) государства. Последняя  может выражаться в разных фор-мах. Наиболее распространенные из них последующие  санкции, прида-ющие, в случае необходимости, каждому отдельному акту обществен-ных  организаций юридический характер и придание юридической силы актам  общественных организаций на основе специально изданного для этого  закона или иного законодательного акта.  

Например, согласно действовавшему в СССР и других восточно-европейских  странах законодательству, профсоюзы  в лице их высших органов имели  право на издание актов юридического характера по вопросам социального  страхования, санаторного обслуживания и по неко-торым другим вопросам . Необходимость издания такого рода актов была вызвана стремлением  привлечения общественных организаций  к правотворческому процессу, к их активному участию в государствен-ной  и общественно-политической жизни. 

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международно-право-вых актов. В  соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции  РФ «общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются со-ставной частью ее правовой системы. Если международным до-говором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна-родного  договора». 

Среди международно-правовых актов можно выделить два ос-новных вида - директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств  и форм реализации меж-дународных обязательств. В постановлениях же содержатся соот-ветствующие  требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной. 

3. Система источников  административного права 

Все действующие  источники административного права  образу-ют целостную, несамоуправляемую  систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит  в основе этой совокупно-сти, - наличие  в каждом из них действующих норм административ-ного права. 

Нередко систему  источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некоррект-но. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоя-щего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует пони-мать как систему законов, в которых имеются нормы административ-ного права. А всю совокупность действующих источников этой от-расли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важ-ную часть СИАП. 

В этом первая особенность  СИАП, резко отличающая ее от системы  источников уголовного права. 

Во-вторых, ст. 72 Конституции  России устанавливает, что адми-нистративное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточ-няет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совме-стного ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  издаются федеральные законы и принимаемые  в соот-ветствии с ними законы и  иные нормативно-правовые акты субъек-тов  Российской Федерации». 

В-третьих, особенность  СИАП - многообразие источников. В нее  входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных  органов. Изменяют административное право  своими актами и законодательная, и  исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и  Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной  власти являются источ-никами административного  права. 

В-четвертых, СИАП огромна  по числу входящих в нее источ-ников. Это прежде всего объясняется  универсализмом и иными особенностями  административной власти. Поэтому требуется  боль-шое число федеральных и  региональных, материальных и процессу-альных, регулятивных и охранительных, общих  и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации  во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедить-ся, ознакомившись  с общеправовым классификатором  отраслей за-конодательства СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679., в котором нет раздела  «административное законо-дательство», а соответствующие источники  помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о госу-дарственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и  свя-зи, об охране общественного порядка  и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно  ис-пользуется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую  входят даже ведом-ственные инструкции. 

Пятая особенность  СИАП - ее мобильность, изменчивость. В  систему административно-правовых норм часто вносятся измене-ния новыми источниками, а старые источники  отменяются, изменяют-ся. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными фак-торами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной  администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными фактора-ми: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, прини-мает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, из-менить новому министру, губернатору и Правительству России. 

В-шестых, СИАП, а  значит, административно-правовые нормы, не систематизированы. 

Наличие большого числа  источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный  факт, который отрица-тельно сказывается  на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса  нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной  администрации. Во-вторых, кодификация  означала бы чрезмерную централизацию  и концентрацию правотворчества, а  значит, лишение возможности административного  правотворчества федеральных органов  исполнительной власти, органов субъектов  Федерации. Полная кодификация административного  права означа-ла бы нарушение ст. 72 Конституции России.