Источники административного парва

VII. Административные  обыкновения в  наше время в  России, во-первых, существуют  как правила деятельности  в отдельных госу-дарственных  организациях, это  локальные нормы.  Во-вторых, они ни  письменным, ни устным  актом власти не  закреплены, являются  сложившимися в  конкретных организациях  обычаями (неформальными  нормами) деятельности (распределения  дел между служащими,  существующими процедурами  визирования документов  и т. д.). В-третьих,  они субъективны,  в том смысле, что  используются, если  их признает руководитель  организации или  пока их не закрепят  в актах субъектов  власти. 

2. Понятие и виды  нормативно-правовых актов 
 

 Классификация  нормативно-правовых актов производится  по различным основаниям: по юридической  силе; по содержанию; по объему  и характеру действия; субъектам,  их издающим. 

 В зависимости  от особенностей правового положения  субъектов правотворчества все  нормативно-правовые акты подразделяются  на: 

- нормативные акты  государственных органов; 

- нормативные акты  общественных объединений (кооперативных,  акционерных, профессиональных и  т.п.); 

- совместные акты (государственных и негосударственных  организаций); 

- нормативные акты, принятые в порядке референдума. 

 В зависимости  от сферы действия нормативные  акты делятся на: 

- общефедеральные; 

- акты субъектов  Федерации; 

- акты органов  местного самоуправления; 

- локальные акты (регулирующие отношения внутри  какой-либо организации, предприятия,  учреждения). В зависимости от  срока действия различают: 

- акты неопределенно  длительного действия; 

- временные акты. 

 В зависимости  от юридической силы нормативно-правовые  акты подразделяются на законы  и подзаконные акты. 

Нормативно-правовые акты классифицируются также по содер-жанию. Такое деление в известной  мере условно. Условность эта объек-тивно  объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах со-держатся нормы однородного  содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной отрасли права (например, трудовое, семейное, уго-ловное законодательство). Но наряду с отраслевыми  нормативными актами действуют и  акты, имеющие комплексный характер. Они вклю-чают нормы различных  отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство - примеры комплексных нормативно-правовых актов. 

По объему и характеру  действия нормативно-правовые акты под-разделяются: 

- на акты общего  действия, охватывающие всю совокупность  отношений определенного вида  на данной территории; 

- на акты ограниченного  действия - распространяются только  на часть территории или на  строго определенный контингент  лиц, на-ходящихся на данной  территории; 

- на акты исключительного  (чрезвычайного) действия. Их регу-лятивные  возможности реализуются лишь  при наступлении исключи-тельных  обстоятельств, на которые рассчитан  акт (военных действий, стихийных  бедствий). 

Система нормативно-правовых актов в каждой стране определяется Конституцией, а также изданными  на ее основе специальными зако-нами, положениями  о тех или иных государственных  органах, правительственными постановлениями. Законодательством определен также  порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно-правовых актов; указывается, какой орган и в  соответствий с какой процедурой издает тот или иной нормативный  акт. 

 Каковы конституционные  параметры правовой системы Российской  Федерации? Их несколько. 

Во-первых, признание  того. что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных  органов, право-вые акты органов  субъектов Федерации, местного самоуправле-ния, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления. 

Во-вторых, установление правовых зависимостей: Конститу-ция, конституционные законы (понимаемые как федеральные), законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в  строгом соотношении. Классификация  правовых актов, порядок их принятия, действия, изменения и отмены регулируется федеральным законом о норма-тивно-правовых актах. 

 В-третьих, нормы  Конституции Российской Федерации  имеют прямое действие в Российской  Федерации. Все правовые акты  должны соответствовать Конституции  Российской Федера-ции. Акты и  действия, противоречащие Конституции  Российской федерации, не имеют  юридической силы. 

В-четвертых, в правовой системе обеспечивается верховенст-во закона. Все должностные лица, государственные  и обществен-ные организации действуют  на основе и по исполнение закона. Рамки закона дают простор выбору вариантов решений. Подза-конные акты должны строго соответствовать закону. 

В-пятых, провозглашение принципа: законы подлежат офи-циальному  опубликованию. Неопубликованные законы не приме-няются. Любые нормативные  правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеоб-щего сведения. 

В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридичес-кие  споры разрешаются уполномоченными  органами в соответст-вии с их компетенцией и процедурами. 

В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы междуна-родного  права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом. 

В ходе общественных преобразований и реформ в России, а также конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система и прежде всего  ее структура. Теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней, унифицированной, складывается правовая система с  тремя подсистемами - по уровням. Это  собственно федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации  и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования, В целом же правовая система в  Российской Федерации есть структурно-функциональная сово-купность правовых актов, возникающих  и применяемых на основе общих  принципов. Целостность ее обеспечивается общими пра-вовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимос-тями и процедурами  правотворчества и правоприменения. 

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые введено  понятие "правовая система" (ч. 4 ст. 15) и установлены следующие виды правовых актов: "Конституция", "закон", "федеральный закон", "федеральный  конституционный закон", "правовые акты", "нор-мативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоря-жения", "решения", "акт", "международные  договоры", "устав". "договор", "соглашения". Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно  разобраться. 

Правовые акты находятся  между собой в разных соотношениях. Именно прочные системообразующие  связи разных видов актов позволяют  вести речь о правовой системе. Но, увы, пока об этом трудно говорить, ибо  противоречивость современного политического  и социально-экономического разви-тия  России неизбежно порождает юридический  хаос. Правовая система непрерывно деформируется, и связи между  актами нару-шаются. В целом же резко  снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, а неостановимый вал правонарушений, преступности все ниже "опускает" уровень за-конности в стране. 

И все же надо всемерно использовать системные связи пра-вовых  актов, умело их формировать и  укреплять. Как? Каким образом? Для  этого следует знать и правильно  применять прежде всего легальные  средства и способы поддержания  установленных соотношений между  Конституцией, законами и подзаконными актами. Среди последних, конечно, тоже приходится соблюдать своеобразную соподчиненность. 

Итак, назовем кратко эти средства: 

а) признание в  правовой системе верховенства Конституции  и ее высшей юридической силы (таков  смысл ст. 15 Конституции Российской Федерации; в Конституции Республики Узбекистан есть глава III "Верховенство Конституции и закона"); 

б) установление верховенства закона над всеми подзаконны-ми актами (в Конституции Республики Башкортостан есть раздел "Система законодательства" - ст.ст. 126 -131); 

в) обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных  задач объективно влечет за собой  цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи  и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, при-казах, локальных  актах, корпоративных нормах, в актах  народного опроса и голосования); 

г) установление юридической  силы каждого акта по сравне-нию  с другими актами (естественно, она  обеспечивается в случае отклонения такими средствами, как приостановление, изменение, отмена, обжалование, признание  акта недействительным. Умелое их использование  в процессе правоприменения позволяет  вовремя сбалансировать разные акты и не обострять юридические колли-зии); 

д) определение сферы  действия каждого акта и точек  его сопряжения с другими актами. Замечено: у закона их много, у актов  правительства - тоже, а далее объем  связей актов сужается. Но их нельзя упускать из виду. 

Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками. 

 Во-первых, они  принимаются только законодательными (представительными) органами государственной  власти или непосредственно народом  в порядке референдума. Во-вторых, обладают высшей юридической  силой, которая оз-начает, что  содержание всех иных нормативно-правовых  актов не должно противоречить  законам: никто не вправе отменить  или заменить закон, кроме органа, который его издал. 

В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государст-венный строй, компетенция  центральных звеньев государствен-ного механизма, основные права и свободы  граждан и т.д. 

В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного харак-тера. Все иные акты призваны в основном детализировать и кон-кретизировать  нормативные установления законов. 

В-пятых, принимаются  в особом процессуальном порядке. 

Таким образом, закон - это принятый в особом порядке  акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных обще-ственных отношений. 

Законы многообразны, поэтому нуждаются в классификации. Критерии этой классификации обусловлены  особенностями ре-гулируемых отношений, своеобразием субъекта правотворчества, адресата, территории, на которой они  действуют, и т.д. 

Некоторой попыткой сгруппировать законы по их целевому назначению и содержанию может быть выделе-ние законов: а) институционных, посвященных опреде-лению статуса  государственных, общественных органи-заций, трудовых коллективов, институтов непосредствен-ной  демократии; б) регламентационных, регулирующих сферу общественных отношений или  их комплекс; в) проблемно-ситуационных, направленных на решение крупной  социальной задачи в пределах определенного  периода. Полезность этой группировки  законов обнару-живается в процессе развития законодательного регули-рования, которому посвящена одна из глав данной книги. 

Целостность законодательного регулирования не ис-ключает установления специфики действия отдельных видов  законов и их определенной совместимости. Диффе-ренциация законов происходит прежде всего по предмет-ному признаку, по кругу регулируемых общественных от-ношений и по определяемому  этим их положению в сис-теме законодательства и в правовой системе в целом. Иными словами, содержательная характеристика законов непосредственно предопределяет их юридическую силу, т. е. характер и пределы регулирующего воздейст-вия, обязательность действия и т. п. 

Особый интерес  представляет деление законов в  зависимости от их значимости в системе  действующего законодательства. По этому  основанию различают законы конституционные  и те-кущие. 

Конституционные законы закрепляют основы общественного и  государственного строя, служат юридической  базой теку-щего законодательства. К ним относятся Конституция  и законы, вносящие в нее изменения  и дополнения, а также законы, кон-кретизирующие ее содержание.