Исполнительная власть субъектов Российской Федерации (на примере Оренбургской области)

Перечисленный состав элементов структуры администрации  конкретизируется применительно к  каждому субъекту Российской Федерации, где существует такой государственный  орган. При этом первостепенное значение имеет установленная уставом  или иным законодательным органом  система органов исполнительной власти.

Следует иметь  в виду, что под администрацией в некоторых субъектах Федерации понимается не орган общей компетенции, а совокупность органов, образующих систему органов исполнительной власти. В соответствии с п. 3 ст. 29 Устава Московской области исполнительную власть в Московской области осуществляют органы исполнительной власти Московской области (Администрация Московской области), в структуру которой входят правительство Московской области, отраслевые органы исполнительной власти специальной компетенции, территориальные органы исполнительной власти Московской области.

Функции и полномочия, которые закрепляются за органом  исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны  с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Органами исполнительной власти специальной компетенции в республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, а в областях (краях) — министерства, государственные комитеты, департаменты, управления и иные органы, входящие в структуру исполнительной власти. Они действуют на основании положений, которые утверждает глава исполнительной власти, правительство субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.

Структура органов  специальной компетенции предопределяется, во-первых, составом и структурой федеральных  органов исполнительной власти и создаваемых ими территориальных органов, во-вторых, статусом субъекта Федерации, в-третьих, социально-экономическим развитием субъекта Федерации и его финансово-бюджетными возможностями.

Выделяются несколько  видов органов специальной компетенции:

• являющиеся самостоятельными органами исполнительной власти или структурными подразделениями правительства (администрации). Они являются юридическими лицами и выступают в правоотношениях от собственного имени. К ним относятся органы, осуществляющие исполнительную власть в сфере образования, здравоохранения, культуры, экономики, строительства и архитектуры, спорта и туризма и др. Руководители этих органов назначаются на должность и освобождаются от должности главой исполнительной власти или правительством. В большинстве положений об этих органах подчеркивается, что они строят свои взаимоотношения с соответствующими федеральными органами исполнительной власти на основе соглашений и выполнения методических рекомендаций;

• совместного  подчинения, входящие в систему федеральных  органов исполнительной власти и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти (органы внутренних дел, финансов, юстиции, управления государственным имуществом, охраны окружающей природной среды, по земельным ресурсам и землеустройству, социальной защиты населения). Те из них, которые не являются территориальными федеральными органами, создаются главой исполнительной власти и включаются в структуру администрации (правительства).

Некоторые из отраслевых (межотраслевых) органов специальной компетенции имеют свои территориальные органы в городах и районах. Они действуют на основании положений, утверждаемых руководителем соответствующего исполнительного органа субъекта Федерации, который также назначает руководителя территориального структурного подразделения.

Система местных  органов государственной исполнительной власти субъектов Федерации зависит от административно-территориального устройства субъекта Федерации и от территориальной основы местного самоуправления.

Выделяются следующие  системы организации территориальных  исполнительных органов государственной  власти. Во-первых, существуют субъекты Федерации, где не созданы местные исполнительные органы государственной власти общей компетенции, поскольку в городах и районах республиканского (областного) подчинения созданы муниципальные образования и действуют органы местного самоуправления. Государственную исполнительную власть в городах и районах осуществляют только территориальные органы специальной компетенции (Республика Карелия, Краснодарский край).

Во-вторых, в  качестве местных органов выступают  администрации управленческих (административных) округов, префектур, осуществляющие исполнительную власть на территории нескольких административно-территориальных единиц (районов и городов, районов в городе) и являющиеся территориальными органами общей компетенции, непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной власти и правительству субъекта Федерации (Свердловская область, Ленинградская область, г. Москва). Возглавляют такие территориальные органы назначаемые главой администрации (губернатором) префекты, управляющие, полномочные представители, входящие по должности в состав правительства субъекта Федерации.

В-третьих, местными органами государственной исполнительной власти являются администрации районов, городов и иных административно-территориальных образований, в которых предусмотрено создание органов государственной власти. В одних субъектах Федерации местные администрации входят в структуру администрации области, а их глава назначается главой администрации (губернатором) области или края. В других районная и городская администрация — это самостоятельные органы государственной исполнительной власти общей компетенции, глава которых избирается населением.

При этом следует  учитывать, что Конституционный  Суд Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой субъекты Федерации не могут создавать исполнительные органы государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению.¹ Если местная администрация является самостоятельным органом конкретной административно-территориальной единицы, а не структурным подразделением вышестоящего (республиканского) органа исполнительной власти, то ее глава и его заместители не могут назначаться вышестоящими органами государственной власти, поскольку такой порядок не соответствует установленным Конституцией принципам разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. То есть Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал положение о том, что местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительной власти непосредственно, как самостоятельные ее субъекты, строящие свои отношения с вышестоящей администрацией на таких же принципах, на каких строятся отношения последних с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, организация  местной государственной исполнительной власти в республиках и областях не может быть однотипной, поскольку они имеют различную структуру административно-территориального устройства, различные по масштабам и объему задачи государственно-управленческого характера, разный уровень социально-экономического развития.

Как правило, президент  или губернатор утверждает примерную  структуру местной администрации, а в ряде субъектов принимаются  типовые положения о местной  администрации, на основе которых разрабатываются  и утверждаются положения об администрации  конкретного административно-территориального образования. В структуре местной администрации выделяется аппарат, состоящий из руководства администрации (главы администрации и его заместителей), оперативных и функциональных отделов и служб, а также отделы, управления, комитеты, являющиеся самостоятельными структурными подразделениями и находящиеся в совместном подчинении главе местной администрации и руководителю органа специальной компетенции субъекта Федерации — отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физкультуре, спорту и туризму.

В некоторых  субъектах Федерации наблюдается  неправомерное включение органов местного самоуправления в систему государственной исполнительной власти. Например, постановлением главы администрации Московской области от 14 ноября 1996 г. на территориях городов и районов, являющихся муниципальными образованиями, созданы территориальные исполнительные органы администрации Московской области, полномочия руководителей которых переданы главам муниципальных образований городов и районов.

Определенные  особенности присущи системе  органов исполнительной власти городов федерального значения — Москвы и Санкт- Петербурга.

Во-первых, многозвенность системы административного управления — мэрия, правительство, префектуры в Москве и администрация, правительство, территориальные управления в Санкт-Петербурге.

Во-вторых, значительная централизация исполнительной вертикали, выражающаяся в обширных распорядительных полномочиях главы исполнительной власти — мэра и губернатора, начиная от назначения руководителей всех подведомственных городской администрации органов и заканчивая совмещением должностей главы администрации и главы правительства.

В-третьих, отраслевая структура органов исполнительной власти учитывает особенности городской  жизни и предполагает объединение  и дифференциацию этих органов, в том числе по признаку их функционирования в системе городского хозяйства.

В-четвертых, в  структуре городской администрации  функционируют органы специальной компетенции, находящиеся в совместном ведении трех видов органов исполнительной власти — города федерального значения, области и Российской Федерации; например, главное управление внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

В-пятых, государственная  исполнительная власть «опускается» на тот территориальный уровень, где  в других субъектах Федерации  осуществляется муниципальная власть, что отражается на характере взаимоотношений  органов государственной власти и местного самоуправления, начиная от порядка их формирования и заканчивая наделением отдельными государственно-властными полномочиями. 

Согласно статье V Устава Оренбургской области "Исполнительная власть", в Оренбургской области  действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Оренбургской области - Администрацией области. Администрацию возглавляет  высшее должностное лицо Оренбургской области - Глава администрации (губернатор). На сегодняшний день губернатором Оренбургской области является Чернышев Алексей  Андреевич.

В соответствии с Уставом области Администрация  Оренбургской области является постоянно  действующим органом исполнительной власти в регионе. Она состоит  из Главы администрации (губернатора) области, первого заместителя главы  администрации, заместителей губернатора, руководителей органов исполнительной власти области (департаментов, управлений, комитетов), обладающих правом юридического лица.

Администрация области:

* обеспечивает  исполнение Конституции Российской  Федерации, федеральных законов  и иных нормативных правовых  актов Российской Федерации; законов  и иных нормативных правовых  актов Оренбургской области на  ее территории;

* в пределах  своих полномочий принимает постановления,  обязательные к исполнению в Оренбургской области, которые подписываются Главой администрации (губернатором) области и вступают в силу после официального опубликования, если иное не определено в самом акте.

В Основном законе Оренбургской области огромное внимание уделено компетенции и порядку  работы губернатора области. Так, согласно статье 47, Глава администрации области  формирует состав Администрации  области, назначает на срок своих  полномочий первого заместителя  по согласованию с Законодательным  Собранием, своих заместителей, руководителей  органов исполнительной власти области, руководителей структурных подразделений  Администрации области, обладающих правами юридического лица. Он также  вправе создавать Правительство  Оренбургской области, являющийся коллегиальным  совещательным органом. Статус Правительства  области устанавливается губернатором.