Исполнительная власть субъектов Российской Федерации (на примере Оренбургской области)

К общим принципам  организации исполнительных органов  государственной власти могут быть отнесены обязательное вхождение главы  территории (глава республики, области, края) в систему исполнительной власти; обязательное наличие органа общей  компетенции субъекта Федерации; подотчетность  органов исполнительной власти законодательному и представительному органам  по вопросам исполнения законов субъекта Федерации; организационно-правовая самостоятельность  местных органов исполнительной власти общей компетенции и другие.

Самостоятельность субъектов Российской Федерации  в установлении своей системы  исполнительной власти проявляется  в том, что они:

1. осуществляют собственное правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
2. устанавливают виды органов исполнительной власти, их наименование и правовое положение в системе государственной власти субъекта Российской Федерации;
3. определяют территориальные пределы осуществления государственной исполнительной власти;
4. определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами;
5. распространяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта Российской Федерации между различными видами органов.

Системы исполнительной власти в субъектах Федерации  достаточно разнообразны, как по видам  органов, так и по структурно-функциональным взаимосвязям между ними. Большинство конституций и уставов Федерации не дают полного представления о действующих на их территориях системах исполнительной власти, уделяя внимание лишь отдельным элементам – статусу высшего должностного лица или полномочиям органа общей компетенции. Иногда вопросы о системе пытаются решить, используя категорию структуры исполнительной власти – например, закон Республики Карелия «О структуре исполнительной власти Республики Карелия», или категорию схемы управления краем, областью - глава 23 Устава Томской области называется «схема исполнительной власти Томской области».

Под системой исполнительной власти субъекта Федерации понимается совокупность органов субъекта Федерации, осуществляющих государственную исполнительную власть, их соподчиненность, средства их взаимодействия с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В единую систему  исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются:

а) глава исполнительной власти субъекта Федерации – президент  республики, глава администрации, губернатор итд;

б) исполнительный орган государственной власти общей  компетенции – правительство  или администрация;

в) исполнительные органы государственной власти специальной  компетенции (отраслевые и межотраслевые);

г) территориальные  органы государственной исполнительной власти общей компетенции, действующие  в границах административно-территориальных  образований (городов и районов  республиканского или областного подчинения итд) или на территории административных (управленческих округов);

д) территориальные органы государственной исполнительной власти специальной компетенции, являющиеся структурными подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов субъекта Федерации.

Приведенный перечень является собирательным, обобщающим все  возможные варианты. Система исполнительной власти конкретного субъекта Федерации  устанавливается им самостоятельно в конституции, уставе и законах  о системе органов государственной  власти, закрепляющих структуру исполнительных органов.

Так, например, согласно п.2 ст.1 Областного закона Свердловской области «О Правительстве Свердловской области», Правительство Свердловской области, областные и территориальные  исполнительные органы государственной  власти области образуют единую систему  исполнительной власти, возглавляемую  губернатором Свердловской области.¹ В соответствии со ст.3 Закона Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», администрация края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы образуют единую систему органов исполнительной власти края.

На территории каждого субъекта Федерации помимо собственной единой системы органов  исполнительной власти действует система  территориальных федеральных органов. Между этими видами систем существует организационно-управленческое и функционально-правовое взаимодействие, выражающееся в том, что, во-первых, многие территориальные органы действуют по вопросам совместного ведения и находятся в совместном (двойном) подчинении федерального органа и органа исполнительной власти субъекта Федерации; во-вторых, некоторые исполнительные органы специальной компетенции субъектов Федерации наделяются правами и функциями территориальных органов, но при этом структурными подразделениями республиканской или областной администрации; в третьих, территориальным федеральным органам органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть делегированы отдельные полномочия, связанные с их административной деятельностью.

В большинстве  республик во главе исполнительной власти стоит президент, в Карелии  – Председатель Правительства, всенародно избираемый и единоначально руководящий органами исполнительной власти, а в Республике Дагестан – Государственный Совет, являющийся коллегиальным органом и формируемый Конституционным Собранием Республики Дагестан.

Статус главы  исполнительной власти отличается значительным разнообразием. Выделяются следующие  варианты определения правового  положения президента республики:

• президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом (Республика Башкортостан, Республика Ингушетия). В конституциях этих республик не содержится указание на то, что президент входит в систему исполнительной власти или возглавляет исполнительную власть;
• президент республики является главой государства, высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти республики, при этом деятельностью правительства руководит его председатель, назначаемый президентом (республики Якутия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва);
• президент республики или глава республики является главой государства, высшим должностным лицом, возглавляет систему исполнительной власти и является председателем правительства республики (республики Бурятия, Коми).

К полномочиям  главы государства (главы республики), характеризующим данное лицо как  главу исполнительной власти, относятся:

• полномочия по формированию правительства республики;
• полномочия по формированию иных, в том числе территориальных, органов исполнительной власти;
• полномочия по непосредственному руководству органами исполнительной власти;
• полномочия по отмене актов органов исполнительной власти и применению к руководителям мер дисциплинарного воздействия.

По-разному решается вопрос о втором должностном лице в системе исполнительной власти республик, который исполняет обязанности  главы исполнительной власти в период, когда президент (глава республики) не в состоянии исполнять свои обязанности. Им может быть вице-президент (республики Ингушетия, Якутия, Татарстан, Тыва), председатель правительства (республики Башкирия, Северная Осетия), заместитель председателя правительства или заместитель главы республики (республики Карелия, Коми). Согласно ст.78 Конституции Республики Бурятия полномочия главы исполнительной власти осуществляет Председатель Народного Хурала Республики Бурятия.

Главой исполнительной власти в краях и областях является глава администрации или губернатор. Его правовой статус закрепляется в  уставе субъекта Федерации, в законах  о системе органов государственной  власти или в специальных законах  о главе исполнительной власти (например, Закон Калининградской области  «О главе администрации (губернаторе) Калининградской области»).

Глава администрации (губернатор) является высшим должностным  лицом субъекта Федерации и руководит  системой органов исполнительной власти области (края) на принципах единоначалия. Правовое положение главы администрации (губернатора) может быть дифференцировано по следующим критериям:

• глава исполнительной власти возглавляет систему органов исполнительной власти, а орган общей компетенции возглавляет другое, назначаемое губернатором должностное лицо (председатель правительства, вице-губернатор, первый заместитель главы администрации) – Свердловская область, Ярославская область, Московская область;
• глава исполнительной власти руководит системой органов исполнительной власти и возглавляет правительство области (края) – Саратовская область, Калининградская область, Ставропольский край.

Глава исполнительной власти области (края):

• образует (совместно или по согласованию с законодательным органом) в соответствии со схемой управления субъектом Федерации отраслевые и территориальные органы исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей;
• утверждает положения об отраслевых и территориальных органах исполнительной власти;
• образует, реорганизует и ликвидирует иные государственные организации, назначает их руководителей, утверждает их уставы и положения;
• вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти субъекта Федерации;
• издает правовые акты (постановления и распоряжения), обязательные на всей территории субъекта Федерации.

Правительство (администрация) субъекта Федерации  является коллегиальным исполнительным и распорядительным органом государственной  власти, подотчетным президенту республики (главе республики) и законодательному и представительному органам  республики. Правительство может  иметь статус высшего органа исполнительной власти.

В краях и  областях выделяется два вида организационно-правового  статуса правительства: во-первых, правительство  может являться самостоятельным  исполнительным органом государственной  власти, обладать собственной компетенцией, быть организационно обособленным от главы исполнительной власти (Свердловская область, Ярославская область); во-вторых, правительство может быть организационно включено в структуру администрации  субъекта Федерации, и, не обладая функционально-правовой самостоятельностью, реализовывать  часть компетенции администрации. В этом случае первый заместитель главы администрации (губернатора) возглавляет правительство, а другие члены правительства являются должностными лицами администрации (Краснодарский край, Мурманская область).

Состав и структура  правительства субъекта Федерации  определяются конституциями, уставами субъекта Российской Федерации и  законами о правительстве, а также  указами и распоряжениями президента и главы администрации (губернатора).

В состав правительства  входит председатель правительства, заместители  председателя правительства и члены  правительства. Заместители председателя правительства и члены правительства, как правило, являются руководителями соответствующих отраслевых министерств, государственных комитетов, департаментов  или территориальных органов  исполнительной власти (в некоторых  областях и городах федерального значения). Они назначаются главой исполнительной власти с участием законодательного и представительного органа власти.

В большинстве  областей в качестве органа исполнительной власти общей компетенции действует  администрация области (края).

Деятельностью администрации руководит глава  администрации на принципах единоначалия. Хотя в некоторых субъектах Федерации  в составе администрации функционируют  коллегиальные подразделения. Например, согласно статье 7 Закона Алтайского края «Об Администрации Алтайского края»  в структуре администрации создается  совет администрации – коллегиальный  орган, принимающий решения от имени  администрации по важнейшим вопросам жизни края.

Структура администрации  области (края) утверждается главой исполнительной власти или по его предложению  законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Выделяются следующие  типичные элементы структуры администрации:

• руководители администрации – глава администрации (губернатор), первый заместитель (вице-губернатор, председатель правительства), заместители главы администрации;
• правительство области (края) – руководящий коллегиальный орган, создаваемый в некоторых субъектах Федерации для решения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации;
• коллегия – совещательный орган при главе администрации, создаваемый для коллегиального рассмотрения определенных вопросов, связанных с подготовкой и реализацией проектов планов и программ развития региона;
• структурные подразделения, образующие аппарат администрации и не обладающие организационной самостоятельностью, - отделы, комитеты и управления;
• структурные подразделения специальной компетенции, обладающие организационной самостоятельностью и осуществляющие отраслевое и межотраслевое государственное управление – министерства, департаменты, комитеты, главные управления (управления);
• территориальные структурные подразделения, осуществляющие государственную исполнительную власть на территории городов, районов и иных административно-территориальных образований.