Государственное управление и исполнительная власть

         Кибернетика выработала основные правила, которые присущи  управленческим процессам в любых  системах. Они сводятся к следующему. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Управление во всех сложных динамических системах (технических, биологических, социальных, экономических, административных и др.) осуществляется по общим законам и основано на получении и обработке информации. Управление, с точки зрения кибернетики, служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов, представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление есть также внутреннее качество целостной системы, основным элементом которой является субъект (управляющий элемент), постоянно взаимодействующий с объектом (управляемым элементом).

      Наряду  с кибернетикой значительную роль в  формировании нового взгляда на природу государственного управления и методы его исследования, особенно в советский период, сыграла такая наука, как социология. Социологией было выработано понятие социального управления как атрибута общественной жизни, обусловленного особенностями организации жизни общества. Согласно социологическим воззрениям социальное управление характеризуется следующими признаками. Социальное управление есть только там, где имеет место совместная деятельность людей. В роли субъекта социального управления могут выступать люди, группы людей, государство и его органы. Объектом управления являются как человеческие коллективы, так и отдельные индивиды. Социальное управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.

        При этом следует  отметить также и то, что подходы  к анализу государственного управления в советской науке во многом базировались на подходах к управлению и государственному управлению, которые были выработаны марксистско-ленинской теорией. Анализируя общественные процессы, К. Маркс отмечал, что управление есть «особая функция», которая возникает «из самой природы общественного процесса труда». Он писал: «Всякий непосредственно общественный   или   совместный   труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма, в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»¹³. Эти положения фактически предопределяли сферу, назначение и содержание управления как социальной функции применительно к любому варианту совместной деятельности людей, в том числе и государственному управлению. В этом смысле К. Маркс отмечал, что «администрация есть организующая деятельность государства»¹⁴. Соответственно, и основные задачи государственного управления во многих работах связывались с организацией совместной деятельности людей в масштабе государства, с обеспечением взаимодействия между ними и их различными объединениями, с направлением их деятельности.¹⁵

        В советской общественной науке сформировались новые научные направления — научное управление обществом и теория управления социальными системами, начало которым было положено известным советским философом В. Г. Афанасьевым. Он рассматривал управление обществом как целенаправленное воздействие на общественную систему на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей¹⁶. С точки зрения методологии, такие концепции можно рассматривать как социологическую интерпретацию кибернетической концепции управления. В соответствии с этой концепцией социальное управление рассматривается прежде всего как управление людьми, их социальными отношениями. В этом смысле управление служит условием нормального функционирования общества, одним из атрибутов общественной жизни. Государственное управление рассматривалось и как форма руководства общественными процессами: экономическими, идеологическими, социально-культурными. Важно отметить и то, что социальное управление рассматривалось как имеющее негосударственный характер, поскольку оно возникает прежде государства и занимает самостоятельное место в институтах гражданского общества.

         Под влиянием идей и  теорий кибернетики и социологии сущность и содержание государственного управления стали рассматриваться через призму теории социального управления и в юридической литературе. В СССР этот вопрос стал предметом оживленных дискуссий и получил отражение в научной литературе. При этом многие советские авторы стали считать государственное управление разновидностью управления социального, сущность которого состоит в воздействии государства на общество, на поведение людей и их деятельность. Управление, в том числе и государственное, рассматривалось прежде всего как средство воздействия, обеспечивающее совместную деятельность людей. Его объектом называли поведение людей, их действия и поступки. Многие авторы признавали необходимость существования, наряду с наукой административного и государственного права, еще и теории государственного управления, призванной комплексно изучать проблемы социального управления; теорию государственного управления именовали и социологией управления.

      Использование указанной методологии оказало  влияние на то, что государствоведческий подход к исследованию проблем государственного управления у ряда ученых-юристов стал заменяться комплексным подходом, выходящим за рамки теории государства и права, административного и государственного права. Рядом советских ученых наука государственного управления стала определяться как наука о закономерностях эффективного осуществления сознательного и волевого воздействия на социальную систему с целью перевода ее из одного состояния в другое или придания ей новых качеств и свойств. Исследователи говорили об управляемости общественных процессов, выделяли несколько сфер управления — управление в широком кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, сферами и отраслями государственной жизни, управление в организациях и учреждениях. Была высказана и мысль о том, что наука административного права является составной частью науки управления¹⁷.

         В рамках указанного подхода в ряде исследований, выполненных  учеными-юристами, государственное управление стало рассматриваться с позиций кибернетического анализа организации управления обществом и государственного управления как его части. Сущность этого подхода состоит в том, что общество рассматривается как система управления. Объектом управления в такой системе (управляемой подсистемой) являются население и его институты. В качестве управляющей подсистемы выступают государство и его органы (субъекты управления). Указанные подсистемы и являются основными компонентами системы управления обществом, взаимодействующими между собой путем обмена различного рода сигналами через прямые и обратные связи. Прямые связи идут от органов государственной власти к населению в виде нормативных актов и других источников информации. Обратные связи идут от населения к государству.

         При анализе проблем  государственного управления применялись  некоторые категории понятийного аппарата и методология кибернетики. Авторы стали уделять большое внимание выявлению прямых и обратных связей в деятельности субъектов государственного управления, установлению наличия или отсутствия общности функций, целей, задач и принципов построения и функционирования всех структурных элементов государственного управления. Государственное управление рассматривалось как деятельность компетентных управляющих субъектов по обеспечению устойчивости и развития социальной системы, осуществляемая в целях обеспечения эффективного функционирования этой системы¹⁸.

      Ряд авторов придерживаются указанного подхода и в настоящее время. Так, например, Г. В. Атаманчук рассматривает  систему государственного управления через взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами) и охватывает организацию и функ ционирование субъекта управления — управляющую систему, а также структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой — управляемыми объектами. В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей субъекта управления¹⁹.

         Еще одним подходом к анализу категории государственного управления в юридической литературе, особенно в последнее время, стал анализ понятия и сущности государственного управления с позиций организации управленческой деятельности, теории научного управления (менеджмента) и политологии (public administration). Этот подход базируется прежде всего на теории научного управления (менеджмента), основы которой были заложены в трудах классиков менеджмента Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона²⁰. Управление, с точки зрения теории научного управления, рассматривается как способ организации деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), представляющий собой процесс планирования, организации деятельности, распоряжения персоналом, координации и контроля его действий, необходимый для того, чтобы достичь целей, которые стоят перед предприятием (учреждением, организацией, государственным органом).

      Управление  является сложной системой, состоящей  из различных подсистем и элементов. Такими подсистемами являются: организационная система управления, система методов управления, система технологии и техники управления, система управленческой документации и информации. В управлении особое место принадлежит организационной системе управления. В работах по организации управления под организационной системой управления понимаются совокупность организационных элементов системы управления, взаимосвязи между ними и другими частями управления. Она включает в себя: организационную структуру аппарата управления как основной системообразующий элемент; состав и структуру функций управления и распределение работников управления между ними; их профессионально-квалификационный потенциал, информационные связи между ячейками управления; организационные процедуры управленческих процессов и операций. Каждый из элементов организационной системы управления имеет определенную роль и место в ней. Ведущая системообразующая роль в организационной системе управления принадлежит организационной структуре аппарата управления, которая служит каркасом для формирования всех компонентов системы управления. Построение организационной структуры управления базируется на принципах управления. Каждая функция управления представляет собой совокупность специфических действий по управлению определенным объектом.

         Таким образом, понятие  «управление» в указанных работах трактуется как управленческая деятельность, как специфический вид труда, направленный на организацию деятельности предприятия (учреждения, организации, государственного органа), менеджмент в государственных органах, требующий использования соответствующих форм, методов, приемов и способов.

         Ряд современных  ученых-юристов придерживаются многоаспектного подхода к анализу сущности государственного управления. Так, в учебнике «Административное право», авторами которого являются Д. Н. Бахрах, Б.В. Российский и Ю.Н. Старилов, отмечается, что с организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

      Теория  административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании²¹.

         Таким образом, в  современной отечественной юридической  литературе имеется, по существу, несколько подходов к пониманию сущности государственного управления, а сама категория «государственное управление» («управление») трактуется в трех основных значениях.

         С точки зрения юридической науки, государственное управление рассматривается как одна из форм государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в целях реализации функций государства. Государственное управление носит государственно-властный характер, субъекты государственного управления во исполнение законов реализуют нормативно определенные полномочия.