Государственное управление и исполнительная власть

         Понятие государственного управления как одной из форм государственной деятельности начало формироваться в юридической науке в XVII в. в Германии, в рамках так называемых камеральных наук. В XVII— XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимым создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось возникновение так называемой «науки о полиции» (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления. Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как де ля Марр, И. Юсти и М. Зонненфельс.  Они отграничили ее от других наук о государстве,  в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства.

         Вместе с тем  начало разработки теории государственного управления как категории юридической науки во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815—1890). Свои идеи о государственном управлении он изложил в 7-томном труде «Учение об управлении» («Die Verwaltungslehre»). На русском языке имеется работа Л. Штейна «Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии» — в переводе профессора Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевского⁶.

         Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном  управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление предназначено для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства — закон — получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельность государства. Управление осуществляется в самостоятельных областях государственной жизни, которые представляют собой самостоятельные сферы и для законодательства, и для исполнительной деятельности. Л. Штейн называл их областями управления.

      Важные  методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX — начала XX в.: А. А. Алексеева, А. Д. Градовского, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Сокольского, М. Н. Коркунова, М. Рейснера и ряда других. В теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период проводилось определенное различие в характере государственного управления в России и в западных конституционных государствах. На основе анализа законодательства западных государств в этих работах делается вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве является самостоятельной сферой государственной деятельности, направленной на реализацию законов в различных областях государственной жизни.

         Таким образом, как  мы видим, в российской и западной юридической науке в XIX — начале XX в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной деятельности, отличный от деятельности законодательной и судебной и осуществляемый исполнительными (правительственными) органами и учреждениями. 

         В советской науке  административного права анализ государственного управления как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществления установленных законом полномочий и направлений государственной деятельности получил свое дальнейшее развитие. Ученые-административисты В. Кобалевский, С. Берцинский, И. И. Евтихиев, А. Е. Лунев, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был проведен научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других категорий. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности подзаконных органов государства⁷.

      В современный период вопросы государственного управления в новых исторических условиях также нашли свое отражение в юридической литературе. Как исполнительно-распорядительная деятельность оно рассматривается Д. М. Овсянко⁸ в учебнике «Административное право» и Ю.М. Козловым в учебнике «Административное право Российской Федерации»⁹.

         С позиций анализа  механизма деятельности правительственных  учреждений рассматриваются вопросы организации и функционирования государственного управления и юристами западных государств — Великобритании, США, Франции и ряда других.¹⁰ Так, в частности, в Федеративной Республике Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов.  Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. В Европе вся история науки публичного управления сводится к анализу развития административного права — в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы — реального публичного управления. В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периода либерального «правового государства»; в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».

         Основоположник германской школы административного права  О. Мейер определял публичное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял публичное управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти». Очевидно, вышеприведенные определения понятия «публичное управление» находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.

      Источники административного права ФРГ  можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция), акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

         На основании Конституции  ФРГ административная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Первая ступень соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень — деятельности земельных административных органов; третья ступень — деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие обшенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права¹¹.

         Таким образом, проведенный  анализ показывает, что с позиций  юридической науки государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов.

         Таким образом, на основе проведенного анализа можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

   1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседневном исполнении, т. е. в проведении в жизнь, требований законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выражается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

         По целям государственное  управление отлично от всех других видов государственной деятельности. Так, основное назначение законодательной деятельности заключается в решении принципиальных и наиболее общих вопросов руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством. Основное назначение судебной деятельности состоит в осуществлении в специфических процессуальных формах задач правосудия.

         Таким образом, сущностью государственного управления, отличающей его от других указанных видов государственной деятельности, является то, что оно заключается в исполнении законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, то есть в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политической, хозяйственной, социальной и др.
3. Содержание государственного управления заключается в осуществлении его субъектами нормативно определенных задач и функций путем использования государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного управления наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном порядке. Следовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

   4. Субъектами, осуществляющими государственное  управление, являются Президент  Российской Федерации, Правительство  Российской Федерации и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.

   5. Государственное управление является  видом государственной деятельности, в рамках которой реализуется  исполнительная власть. Все субъекты  исполнительной власти являются  органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.

   6. Законодательством Российской Федерации  предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.

         С учетом изложенного, государственное управление как  государственно-правовая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

         Выработанное юридической  наукой понятие государственного управления как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия «управление», используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук.

         Так, с начала 60-х  годов XX в. в советской юридической науке начал формироваться и получил свое развитие подход к анализу понятия и сущности государственного управления с позиций общей теории управления, которая разрабатывалась кибернетикой, теорией систем, социологией и рядом других наук. Во многом это было обусловлено тем, что в этот период все отрасли наук оказались под серьезным влиянием идей кибернетики. Кибернетика (от греч. kibernetike — искусство управления) наука об управлении, связи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных) системах¹². Идеи кибернетики казались привлекательными в том числе и ученым, изучающим проблемы управления, поскольку кибернетика получила признание как наиболее общая наука, рассматривающая процессы управления в различных средах.