Во-вторых, российское законодательство,
устанавливая различные виды
государственной службы, ее прохождение
и статус государственных служащих,
определяет особенности каждого
вида государственной службы; законодатель
указывает на конкретные признаки (или
критерии), индивидуализирующие и показывающие
специфику каждого вида государственной
службы в данной системе.
В-третьих, все виды государственной
службы представляют собой профессиональную
служебную деятельность граждан на соответствующих
государственных должностях: должностях
гражданской службы; должностях правоохранительной
службы; на воинских должностях в Вооруженных
Силах РФ, других войсках, воинских (специальных)
формированиях и органах, которые осуществляют
функции по обеспечению обороны и безопасности
государства.
Военная служба связывается всегда
с воинскими должностями, т.е.
только лица, замещающие воинские
должности (должности военной
службы), считаются военнослужащими;
в некоторых случаях разрешается комплектовать
вакантные воинские должности гражданским
персоналом без ущерба для оперативно-служебной
деятельности, боевой и мобилизационной
готовности. Приказом ФСБ России от 23 января
2006 г. N 20 утвержден Перечень воинских должностей
органов Федеральной службы безопасности,
которые могут замещаться гражданским
персоналом*(36) (например, должность ведущего
инженера, главного бухгалтера, инструктора,
профессора, юрисконсульта, лаборанта).
Правоохранительная служба осуществляется
на должностях правоохранительной службы,
т.е. только лица, замещающие должности
правоохранительной службы, приобретают
специальный статус государственных (правоохранительных)
служащих.
В-четвертых, все виды государственной
службы формируются в государственных
органах. Военная служба формируется и
функционирует в специальных государственных
органах, войсках, воинских формированиях,
в которых учреждаются воинские должности
(например, Министерство обороны РФ, Федеральная
служба по оборонному заказу, Служба внешней
разведки, воинские подразделения Государственной
противопожарной службы; войска гражданской
обороны). Вместе с этим должности военной
службы учреждаются и в некоторых иных
государственных органах (например, в
органах судебной власти, в аппарате военного
суда или в аппарате военной прокуратуры).
Правоохранительная служба осуществляется
в специальных: а) государственных
органах; б) службах; в) учреждениях,
в которых учреждаются должности
правоохранительной службы (например,
МВД России, Прокуратура РФ, Федеральная
миграционная служба, ФСБ России, Минюст
России, Федеральная служба исполнения
наказаний, Федеральная служба судебных
приставов, Федеральная служба по контролю
за оборотом наркотиков, МЧС России, ФТС
России). Законодатель не устанавливает
формальных критериев, по которым профессиональная
деятельность конкретных должностных
лиц относилась бы к правоохранительной
службе. Действующий федеральный закон
не определяет перечень государственных
органов, служб и организаций, в которых
осуществляется правоохранительная служба.
В настоящее время в результате проведения
административной реформы сформирована
новая система и структура федеральных
органов исполнительной власти. Поэтому
очередным шагом в детализации правового
регулирования государственно-служебных
отношений в системе правоохранительной
службы станет принятие федерального
закона о правоохранительной службе. Президент
РФ утверждает перечень типовых должностей
правоохранительной службы и соответствующих
им специальных званий и классных чинов
правоохранительных служащих. На основании
этих перечней руководители уполномоченных
государственных органов, учитывая особенности
функционирования государственного органа,
утверждают перечень должностей правоохранительной
службы в государственном органе, в структуре
подразделений которого могут находиться
должности и иных видов государственной
службы.
В-пятых, все виды государственной
службы создаются для осуществления
специальных государственных функций.
Военная служба создается для
осуществления специальных государственных
функций - для обеспечения обороны и безопасности
государства. Военная служба формируется
для осуществления военнослужащими особых
охранительно-обеспечительных государственных
функций, выделяемых среди всех государственных
функций. Существование военной службы
в стране обусловлено необходимостью
выполнения такой важнейшей государственной
функции, как обеспечение обороны и безопасности
государства. Военная служба обеспечивает
реализацию организационно-правовых форм
управления обороной страны. Военная служба
встраивается в систему и структуру обороны.
В связи с этим военная служба отражает
соответствующие признаки деятельности
по управлению в сфере обороны. Здесь действуют
принципиальные отличия от, например,
гражданской службы. Централизация и единоначалие
как принципы управления в области обороны
в системе управления Вооруженными Силами
РФ обеспечивают воинскую дисциплину;
для военной службы характерен также сложный,
напряженный и специальный режим службы
(постановление Правительства РФ от 31
января 2005 г. N 47 "О повышении размера
ежемесячной надбавки за сложность, напряженность
и специальный режим службы (военной службы)
отдельных категорий сотрудников и военнослужащих,
проходящих военную службу по контракту").
Правоохранительная служба создается
для осуществления специальных государственных
функций, а именно: а) обеспечения безопасности;
б) обеспечения законности и
правопорядка;
в) борьбы с преступностью;
г) защиты прав и свобод человека
и гражданина.
Часто деятельность правоохранительных
органов называют правоохранительной
деятельностью. Однако правоохранительная
деятельность осуществляется многими
государственными органами и иными органами
публичного управления. Поэтому к правоохранительной
службе целесообразно относить осуществление
правоохранительной деятельности, понимаемой
в узком смысле этого слова, т.е. как административно-правовая
деятельность государственных органов,
служб и учреждений, которыми исполняются
контрольно-надзорные функции и полномочия
по применению государственного принуждения.
Правоохранительная деятельность может
осуществляться также и негосударственными
организациями в установленных для них
пределах исполнения правоохранительных
функций и при соблюдении порядка осуществления
таких функций. В настоящее время в систему
правового регулирования правоохранительной
службы входят федеральные законы, регламенты
конкретных органов федеральной исполнительной
власти, административные регламенты
исполнения государственных функций.
В них предусматривается выполнение разрешительных,
контрольно-надзорных полномочий, а также
в предусмотренных федеральными законами
случаях применение мер государственного
принуждения, в том числе и административных
наказаний.
В-шестых, виды государственной службы
РФ основываются на единых
принципах государственной службы.
Вместе с этим для соответствующих видов
государственной службы характерны особые
правовые режимы действия специальных
принципов, т.е. относящихся только к данному
виду.
Особый правовой режим действия
принципов военной службы, указывающие
на характерные для этого вида государственной
службы закономерности и основы ее организации
и функционирования (централизация в системе
военной службы и управления ею; единоначалие
в организации и функционировании военной
службы; режим субординационных отношений
на военной службе; добровольность поступления
на военную службу; внепартийность военной
службы (или политический нейтралитет
военнослужащих); режим ограниченного
доступа к информации о военной службе;
соблюдение воинской дисциплины; социально-правовая
защита военнослужащих).
Правоохранительная служба строится
и функционирует как на общих
принципах государственной службы,
так и на специальных принципах
самой правоохранительной службы.
Поэтому для правоохранительной
службы характерен особый правовой
режим действия принципов правоохранительной
службы, указывающих на характерные для
этого вида закономерности, основы организации
и функционирования: централизация в системе
правоохранительной службы и управления
ею; единоначалие в организации и функционировании;
режим субординационных отношений; уважение
и соблюдение прав и свобод личности и
гражданина; гуманизм; возможность применения
физической силы, специальных средств
и огнестрельного оружия; компенсация
соответствующими льготами установленных
федеральными законами ограничений некоторых
общегражданских прав и свобод сотрудников
правоохранительной службы, обусловленные
особенностями этой службы; распространение
на сотрудников правоохранительной службы
в обязательном порядке отдельных видов
регистрационных процедур (например, сотрудники
милиции подлежат обязательной государственной
дактилоскопической регистрации); внепартийность
правоохранительной службы (например,
сотрудники милиции в своей служебной
деятельности не могут быть ограничены
решениями политических партий и общественных
объединений, преследующих политические
цели); режим ограниченного доступа к информации
о правоохранительной службе; продвижение
по службе по результатам службы с учетом
способностей и квалификации сотрудников;
соблюдение служебной дисциплины; социально-правовая
защита лиц, находящихся на правоохранительной
службе.
В-седьмых, для всех видов государственной
службы устанавливаются как общие,
так и специальные требования
при поступлении на службу
и при ее прохождении. Особый
порядок поступления на военную службу
и ее прохождения регламентируют особенности,
связанные с проверкой пригодности к военной
службе; проведением при поступлении на
военную службу оценки уровня интеллектуального
развития, психологической готовности
к прохождению военной службы, коммуникабельности
и других профессионально важных для военной
службы качеств гражданина; выявлением
соответствия требованиям, предъявляемым
к поступающим на военную службу, по уровню
образования, профессиональной и физической
подготовки; специальным порядком назначения
на воинские должности.
В-восьмых, устанавливаются общие
и специальные черты административно-правового
статуса служащих различных видов
государственной службы.
В-девятых,
наличие специального законодательства,
регламентирующего государственно-служебные
отношения различного вида государственной
службы.
Специальное федеральное законодательство
регламентирует правовые отношения
в системе военной службы. Система
отношений на военной службе
определяется и регулируется
множеством законов и иных нормативных
правовых актов, принимаемых органами
федеральной исполнительной власти и
устанавливающих специфику не только
самой государственной военной службы,
но и правового статуса военнослужащих.
2.2. Взаимосвязь функций
гражданской службы и муниципальной службы
Необходимость
взаимосвязанной организации и
функционирования государственной
и муниципальной службы имеет
конституционную основу. В частности,
ч. 2 ст. 132 Конституции РФ определяет,
что органы местного самоуправления
могут наделяться отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых
для их осуществления материальных и финансовых
средств, а реализация переданных полномочий
подконтрольна государству. Из этого следует,
что, несмотря на легальную самостоятельность
систем государственной и муниципальной
власти, в установленных случаях они действуют
как единый властный механизм, что, в свою
очередь, обусловливает объединенность
институтов (систем) гражданской и муниципальной
службы.
Тождественную конституционную
природу имеет и право каждого на замещение
служебных (государственных и муниципальных)
должностей, поскольку:
ст. 32 Конституции РФ закрепляет
право граждан участвовать в
управлении делами государства
и равный доступ граждан к
государственной службе;
в соответствии со ст. 12 Конституции
РФ в Российской Федерации признается
и гарантируется местное самоуправление,
осуществляемое посредством органов местного
самоуправления;
ст. 130 Конституции РФ формализует
принцип самостоятельного решения
вопросов местного значения.
Общность гражданской и муниципальной
службы находит выражение и
в единообразном регулировании
актами различного уровня (федерального
или субъектов РФ) многих служебных
институтов, например:
ограничения и запреты для
служащего (ст. 16, 17 Закона N 79-ФЗ и ст.
11 Федерального закона "Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации", аналогичные
нормы в ст. 13, 14 содержит и Федеральный
закон "О муниципальной службе в Российской
Федерации");
гарантии служащих (ст. 52 Закона N 79-ФЗ,
ст. 15 Федерального закона "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации",
ст. 23 Федерального закона "О муниципальной
службе в Российской Федерации", ст.
27 Закона г. Москвы от 24 марта 2004 г. N 15 "О
муниципальной службе в городе Москве"
(в ред. от 30 ноября 2005 г.);
вопросы пенсионного обеспечения
служащих (и для гражданских, и
для муниципальных служащих на
основе Федерального закона от
15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном
пенсионном обеспечении в Российской
Федерации" (в ред. от 9 апреля 2007
г.)) и др.
Комментируемая статья раскрывает
базовый принцип осуществления
служебной деятельности в Российской
Федерации, который установлен
Законом N 58-ФЗ, в ч. 1 ст. 3 которого
определяется взаимосвязь государственной
и муниципальной службы. Однако
наиболее полное раскрытие рассматриваемый
принцип получает именно в системе гражданской
службы, которая по своей сути может рассматриваться
в качестве единственного многоуровневого
вида публичной службы - федеральная гражданская
служба, гражданская служба субъектов
РФ, муниципальная служба. Общесистемное
функционирование гражданской службы
и муниципальной службы обусловлено единым
функционально-целевым назначением института
публичной службы, суть которого состоит
в реализации компетенции властенаделенного
субъекта, в целях обеспечения эффективной
и рациональной управляемости и развития
конкретных социальных институтов.