Административные акты в правовой системе России и Германии

Как отмечает Х. Маурер, раньше существовал правовой принцип, согласно которому противоправный позитивный (благоприятствующий) административный акт мог быть отменен в любой момент. Противоправность административного акта была главным обоснованием отмены. Примечательно, что терминологический аппарат также разнился с нынешним, то, что сейчас называется обоснованием отмены, ранее называлось обоснованием отзыва[116]. С середины пятидесятых годов практика высших судов привела к введению иного принципа. Возможность отмены противоправного благоприятствующего административного акта была ограничена действием принципа защиты доверия[117].

Вопрос отмены позитивного административного акта с того времени основывается на действии двух принципов – законности деятельности государственной администрации и защиты доверия[118].

Как мною уже отмечалось, принцип защиты доверия не имеет легальной дефиниции. В практике административных судов он провозглашается как сочетание принципа правовой защиты, принципа правового государства, принципа веры и доверия из права частного. В учебной литературе принцип защиты доверия также связывают помимо вышеуказанных с принципами социального государства и положениями Основного закона Германии, а именно статей 1, 2, 3, 14 (Art. 1, 2, 3, 14 GG)[119].

Как отмечает Х. Маурер, отмена административного акта должна основываться не только на принципе законности действий государственной администрации, который в свою очередь является составляющей частью принципа публичного интереса, но и на принципе защиты доверия, именно их сочетание, определение, какой из принципов наиболее применим в конкретной ситуации, решается вопрос об отмене противоправного административного полностью или в части, или же о невозможности такой отмены[120].

Именно на этот основе Федеральный административный суд Германии в своих решениях выработал дифференцированную практику отмены противоправных административных актов. Согласно этой практике, противоправный благоприятствующий административный акт может быть отменен только в том случае, когда это не противоречит принципу защиты доверия[121]. Принцип защиты доверия в административном праве сводится к следующему[122]:

1. Выгодоприобретатель верит в действительность и законность административного акта;

2. Такое доверие подлежит защите;

3. Интерес защиты доверия в отличии от публичного интереса устанавливает законность действий государственной администрации.

Защита доверия не имеет места, когда выгодоприобретатель добился издания такого административного акта противоправными действиями, когда он знал о противоправности такого административного акта или должен был о ней знать, а также когда издание противоправного акта связано с личной ответственностью выгодоприобретателя, например при предоставлении ложных сведений.

Этот принцип Федеральный административный суд Германии прежде всего относит к решениям по поводу денежных выплат[123].

Такую позицию в Германии подвергли критике некоторые теоретики, в особенности представители германской школы конституционного права. По их мнению, такое толкование принципа защиты доверия приводит к альтернативе «все или ничего» при принятии решения об отмене или не-отмене благоприятствующего противоправного административного акта.

Все это привело к тому, что законодатель предложил развитие практики административных судов Германии с применением политико-правового подхода. Так параграф 48 Закона Германии об административной процедуре (§48 VwVfG) включил в себя и старые положения – о существовании административных актов с необходимостью защиты доверия, но и новые – учел возможности возмещения убытков, связанные с отменой благоприятствующего административного акта.

Согласно предложению 1 абзаца 1 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.1 S. 1 §48 VwVfG), справедливому как для благоприятствующих, так и для обременяющих административных актов, противоправный административный акт может быть отменен в любой момент полностью или в части, с последствиями, наступающими в будущем или имеющими место в прошлом.

Такая отмена происходит по усмотрению административного органа (должностного лица) в какой части, с каким временным действием будет отменен административный акт.

Ограничение этого положения содержится в абзацах 2 и 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.2,3 §48 VwVfG), основываясь на принципе защиты доверия. В. Медэ[124] указывает, что исходя из этих положений, существуют две группы административных актов:

- противоправные акты, являющиеся основанием или гарантией для единовременного либо текущего денежного обязательства или делимого вещного обязательства;

- иные противоправные позитивные административные акты, например разрешение. 

Сочетание принципа защиты доверия и принципа соблюдения публично интереса привели к появлению в абзаце 2 параграфа 48 Закона об административной процедуре  условий, при которых выгодоприобретатель не может ссылаться на право доверия. Эти условия стали продолжением и развитием принятой судебной практики административных судов, о которой я говорил ранее. Такими условиями законодатель установил:

- выгодоприобретатель добился издания административного акта умышленным введением в заблуждение, угрозой или подкупом;

- выгодоприобретатель добился издания административного акта, предоставив сведения, которые в большей части являются ложными или неполными;

- выгодоприобретатель знал  о противоправности административного акта, либо не знал вследствие грубой неосторожности;

Законодатель также отметил, что в указанных случаях отмена административного акта влечет последствия для прошлого.

Исполнение отмены противоправного позитивного административного акта производится исходя из пяти требований[125]:

1. Компетенция. По общему правилу, административный орган (должностное лицо), ответственный за издание административного акта производит и его отмену. Проблемным моментом здесь является принятие административного акта неуполномоченным административным органом (должностным лицом). Решением административного суда лицом ответственным в таком случае за отмену административного акта будет лицо, которое на момент  издания административного акта  имел на это полномочия.

2. Срок отмены. Законодатель установил срок отмены позитивного противоправного административного акта в один год с момента выявления фактов, указывающих на противоправность такого акта (Abs.4 §48 VwVfG). Возникшую на практике и в литературе путаницу разрешил Верховная Палата Федерального административного суда Германии, истолковав три проблемных вопроса: об области применения данного положения, о начале течения срока и понятие административного органа (должностного лица) в рамках данного положения[126].

Так областью применения Федеральный административный суд определил каждый случай, когда административный орган (должностное лицо) узнает о фактах, которые определяют административный акт как противоправный.  

Ранее в своих же разъяснениях по поводу сроков Федеральный административный суд указывал, что срок начинает течь с момента, когда административному органу (должностному лицу) стало известно об оговоренных выше фактах[127].  Позже Федеральный административный суд несколько раз менял свое толкования, в частности началом срока считался момент издания административного акта. В итоге, Верховная Палата вынесла решение, согласно которому началом течения срока следует считать момент получения административным органом (должностным лицом) всех сведений о противоправности акта, а также исследования административного акта на предмет использования принципа защиты доверия.

Административным органом (должностным лицом) по смыслу указанного положения Верховная Палата предлагает понимать любого компетентного служащего, получившего такие сведения.

3. Возврат в первоначальное положение.

Параграф 49 а Закона об административной процедуре Германии (§49 a VwVfG), введенный в действие в 1996 году, закрепил общие правила притязаний на возмещение осуществленного исполнения. В соответствии с положениями указанного параграфа, если административный акт отменен или отозван с последствиями, наступающими в будущем, или утратил силу в связи с наступлением отменительного условия, то уже осуществленное исполнение должно быть возмещено. Несомненно, в случаи отмены части благоприятствующего административного акта, возмещению подлежит исполнение в части, отмененной новым административным актом.

4. Возмещение.

Возмещению, согласно абзацу 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.3 §48 VwVfG), подлежит имущественный ущерб, вызванный отменой позитивного административного акта полностью или в части, понесенный заинтересованным лицом, вследствие доверия к содержанию административного акта, поскольку такое доверия, принимая во внимание публичный интерес, подлежит защите. Такой имущественный ущерб, его размеры, устанавливается административным органом (должностным лицом) таким образом, чтобы возмещение не превышало выгоду, которую заинтересованное лицо могло получить в случае исполнения административного акта.

5. Процедура.

Претензия о возмещении, основанная на положениях абзаца 2 параграфа 48 и параграфа 49 а Закона об административной процедуре Германии (Abs.2 §48, §49 a VwVfG), равно как требование уплаты компенсации на основании абзаца 3 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (Abs.3 §48 VwVfG),  имеет публично-правовую природу, поэтому вопрос об их решении решается в порядке процедуры, предусмотренной параграфом 40 Закона об административно-судебной процедуре (§40 VwGO).

Принцип защиты доверия в вопросе отзыва правомерного административного акта, по мнению ряда ученых, имеет гораздо более важное значение, нежели в вопросе отмены акта противоправного. Причиной тому служит не вступление принципа защиты доверия в противостояние с принципом законности деятельности государственной администрации[128].      Так, согласно положениям абзацев 2 и 3 параграфа 49 Закона об административной процедуре(Abs.2, 3 §49 VwVfG), отзыв правомерного благоприятствующего административного акта возможен только при наличии особых условий такого отзыва. По мнению Р. Штобера, законодатель обозначил достаточно абстрактные условия такого отзыва, причем даже в этих случаях защита доверия административному акту подлежит защите[129]. В связи с этим был введен абзац 6 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (Abs.6 §49 VwVfG), возможность возмещения имущественного ущерба, понесенного лицом вследствие доверия к административному акту по заявлению такого лица, поскольку такое доверие подлежит защите.

Учитывая достаточную абстрактность, тем не менее, закрепленных легально условий, при которых правомерный благоприятствующий административный акт может быть отозван, считаю необходимым разобрать их немного подробнее.

1. Правомерный позитивный административный акт может быть отозван, если отзыв допускается согласно правилам, либо это оговорено в административном акте.

Допустимость таких правил, а также законность наличия оговорки в административном акте устанавливается параграфом 36 Закона об административной процедуре (§36 VwVfG).

Такие правила и оговорки допустимы, и административный акт может быть отозван при наличии двух условий:

- если оговорки следуют из самого правового акта, следовательно, они правомерны;

- отзыв административного акта является обоснованным;

2.  Правомерный позитивный административный акт может быть отозван, если с административным актом соединено предписание, и выгодоприобретатель не выполнил его либо не выполнил в установленный срок.

3. Изменение фактического или юридического положения, легшего в основу административного акта. Это положение понимается рядом административистов в следующих элементах:

- должностное лицо (орган) был бы в вправе не издавать административный акт по обстоятельствам, возникшим позднее;

- без отмены пострадает публичный интерес;

- выгодоприобретатель еще не распорядился предоставленным благом либо  в отношении выгодоприобретателя никаких действий еще не последовало;

4. Невозможность целевого использования исполнения благоприятствующего правомерного административного акта.

В качестве примера можно привести субвенции, получаемые предпринимателями на определенные цели[130].

5. Угроза публичным интересам.

Под такой угрозой законодатель понимает закрепленное в предложении 5 абзаца 2 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (S.5 Abs.2 §49 VwVfG) положение, согласно которому правомерный позитивный административный акт может быть отозван полностью или в части с последствиями, наступающими в будущем, только если необходимо предотвратить либо устранить причинение тяжкого вреда общему интересу.

Исполнение отзыва правомерного позитивного административного акта производится исходя из трех требований[131]:

1. Срок.

Положения о сроке, указанное для отмены благоприятствующего противоправного административного акта, справедливо и для отзыва правомерного административного акта. Таким образом, законодатель еще раз подтверждает и усиливает значимость принципов защиты доверия и принципа правовой защиты (правопорядка).

2. Возврат.

Согласно положению параграфа 49 а Закона об административной процедуре Германии (§49 VwVfG), гражданин обязан возвратить положенные ему административным актом блага в случае нецелевого использования этих благ.

3. Процедура.

Решение вопросов, возникающих по поводу возмещения вреда, на основании предложения 1 абзаца 6 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (S1. Abs.6 §49 VwVfG), не относятся административно-судебной процедуре, а подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.