Административные акты в правовой системе России и Германии

Коллегиальными являются акты, которые принимаются коллегиальным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования.

Единоличными являются акты, которые принимаются должностным лицом единолично. Однако, по мнению Ю.Н. Старилова, несмотря на единоличное принятие административного акта, зачастую решение о принятии такого административного акта принимается после коллективного обсуждения, анализа и согласования[84]. Такое согласование все же не меняет природу самого акта.

В немецкой литературе указывается на еще одно основание классификации - число уполномоченных должностных лиц, принимающих административный акт[85]. По этому основанию административные акты делятся на одноступенчатые и многоступенчатые.

Одноступенчатые административные акты являются нормальным случаем административного акта, т.к. законодательно закреплено положение о том, что административный акт принимается компетентным должностным лицом (лицом).

Многоступенчатый административный акты – акты, для которых требуются согласие и(или) участие другого, кроме издающего, должностного лица (органа). При этом такой административный акт будет принят от имени одного должностного лица, органа. 

   Наряду с перечисленными, в литературе административного права Германии так же встречаются следующие классификации:

1. В зависимости от различного действия на адресата административные акты делятся на акты одностороннего действия и акты многостороннего (двойного, тройного) действия[86].

Акты многостороннего действия, такие административные акты, которые с предоставлением определенных прав или преимуществ одному гражданину, налагают обязанность или обременение на другого гражданина. Примером таких актов может служить разрешение на строительство.

2. В зависимости от личностного или «вещного» характера административные акты  Германии делятся на нормальный случай административного акта – акты адресованы гражданам, и на специальный случай – вещные акты, принятые по поводу вещи и регулирующие ее статус или устанавливающие права по поводу данной вещи. В качестве примера Х. Маурер приводит присвоение зданию определенного статуса[87].

3. По участию обеих сторон выделяются акты, свободные от необходимости согласования и акты с необходимым согласованием. К актам с необходимым согласованием можно отнести акты о назначении на должность чиновника[88].    

4. По условиям действительности административного акта от издания другого административного акта выделяются независимые и зависимые (акцессорные) административные акты[89].

5. По воздействию на граждан административные акты делятся на благоприятствующие (позитивные) и обременяющие (негативны) административные акты. Вопрос о благоприятствующих и обременяющих административных актах является центральным в моей дипломной работе и ему будет посвящена  следующая глава.

В качестве общего вывода к первой главе дипломной работы можно сказать о том, что основное различие понятия административного акта в отечественной и немецкой доктрине исходит из закрепления такого понятия и его определения в законодательстве. Четкое закрепление в законодательстве Германии понятия «административный акт» позволяет свести к минимуму спорные моменты по поводу признаков и свойств административного акта. Несмотря на наличие широкой нормативной основы административного акта в российской правовой системе, многие вопросы, связанные с определением понятия, свойствами и признаками административного акта, остаются дискуссионными.

В этой главе были рассмотрены основные подходы к понятию административного акта в России и Германии, указаны доктринальное и легальное закрепление института административного акта в обеих странах. Так же были выделены «нормальный» и «специальный» случаи административного акта в Германии, проведена параллель с попыткой ряда ученых включить в общий объем понятия административного акта в России такой «специальный» случай как «внутриорганизационный» административный акт. Так же в данном параграфе было обозначено, что в целях настоящей дипломной работы будет использовано понятие административного акта в «узком» смысле, т.е. только как индивидуального акта. Были рассмотрены признаки и свойства административного акта, выделяемые в административном праве Германии и России. Основной сложностью для сравнения свойств и признаков административных актов является отсутствие легального закрепления административного акта в российском законодательстве. Тем самым признаки и свойства административного акта в отечественном административном праве имеют в большей степени доктринальный характер, хотя и признаются судебной практикой, в то время как в Германии само существование дефиниции административного акта имеет своей целью разграничение его от остальных форм властного волеизъявления и, соответственно, его признаки и свойства  - механизм проведения такого разграничения.

Вывод

Были рассмотрены основные классификации административных актов, предлагаемые отечественными и немецкими учеными. Анализ этих классификаций позволяет сделать вывод о том, что основания для разграничения административных актов частично схожи, а в некоторых случаях повторяют друг друга. Однако, все же, особенности подхода к понятию административного акта в отечественной науке, позволяют представлять классификации административного акта, которые не могут иметь место в немецком административном праве. Например, административные акты локального характера: основание классификации – действие административного акта в пространстве, не могут иметь место в немецкой теории и практике, так как внешненаправленность – характерная черта административного акта.

Каждая из предложенных в настоящей работе классификаций имеет важное значение как для теории административного права вообще, так и для юридической практики.

Глава 2. Благоприятствующие

и обременяющие административные акты

§ 1. Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие

Основанием выделения благоприятствующих (позитивных) и обременяющих (негативных) административных актов является правовое воздействие на граждан. Как отмечает Х.П. Булль, подобная классификация отражает отношения между гражданами и государственной администрацией в либеральном правовом государстве[90]. Такая классификация, по мнению Ф.Д. Пейне основывается на том, что существует государственная административная деятельность по возложению на граждан определённых обязанностей, выполняемых в общественных интересах и государственное вмешательство, а как следствие и благоприятствующее и обременяющее административное право[91].

Благоприятствующим, согласно предложению 1 абзаца 2 параграфа 48 Закона об административной процедуре Германии (S.1 Abs.2 §48 VwVfG), является административный акт, который обосновывает или подтверждает наличие права или существенного правового преимущества. Право - в смысле легальной дефиниции – это обоснование или подтверждение правовой позиции, связанной для лица с определенными притязаниями. Существенное преимущество – признанный существующим правопорядком и подлежащий правовой защите индивидуальный интерес[92]. Мерилом такого признания являются ценности существующего правопорядка. Примерами таких актов могут послужить предоставление земельного участка, назначение служащего, выплата стипендии. 

Понятие обременяющего административного акта не получило легального закрепления. В теории под обременяющим административным актом понимается решение негативного (обременяющего) характера по отношению к гражданам[93]. Обременительный характер может также проявляться в отказе в предоставлении привилегий. Такими актами являются любые приказы и запреты, отстранение от должности.

Благоприятствующий и обременяющий административные акты могут существовать не только в «чистом» виде. В рамках классификации административных актов по влиянию на граждан выделяются административные акты с действием на третьих лиц. Классическим примером такого акта служит разрешение на строительство, которое предоставляет определенные блага строителю и несет с собой определенные негативные последствия для соседей[94]. Таким образом, актом с действием на третьих лиц является такое решение, которое несет правовые последствия не только для адресата, но и для третьих лиц. При этом то, что лицо не является адресатом административного акта, не является основанием неприменения средств правовой защиты. В России, исходя из положений АПК, право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными имеют граждане и организации, если полагают что такой ненормативный акт не соответствует закону или ограничивает или нарушает права заявителя в сфере предпринимательства и экономической деятельности (п.1 ст.198 АПК РФ). ГПК РФ расширяет круг лиц, имеющих право на подачу заявление в суд или в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу) и указывает, что гражданин, организация вправе оспорить ненормативный акт в случае, если считают, что их права были нарушены (п.1 ст. 254 ГПК РФ). Таким образом, можно говорить о том, что российский законодатель также допускает, что лицо, не являясь адресатом ненормативного акта может применить средства правовой защиты исходя из нарушения его законных интересов.

Еще один случай в рамках данной классификации – административные акты двойного действия. В таких актах могут сочетаться и предоставление привилегий, и наложение обременений[95].

Третьим случаем является предоставление привилегий в ограниченном размере. К примеру, сниженная выплата компенсации за наем жилых помещений.

Ф.Д. Пейне объединяет приведенные выше случаи в два варианта административных актов с благоприятствующим и обременяющим действием[96]:

1. С действием благоприятствующего и обременяющего характера на одно лицо.

2.  С действием благоприятствующего и обременяющего характера на нескольких лиц.

Ученый отмечает, что с введением законодателем в параграфе 80 а Закона об административно-судебном процессе Германии (§80 a VwGO) понятия административный акт с двойным действием, термин акт с действием на третьих лиц в настоящее время практически не употребляется и сохранилось только в теории административного права[97]. К административным актам с двойным действия относятся акты, благоприятствующие адресату и налагающие обременения на других лиц, а так же обременяющие адресата и благоприятствующие другим лицам. К первому варианту относится случай, когда лицо получает разрешение на строительство десятиэтажного здания, что, несомненно, благоприятствует этому лицу, однако соседи будут испытывать обременение, так как многоэтажное здание будет закрывать солнечный свет. Второй вариант – обратный: лицо получает предписание о сносе многоэтажного здания. Для лица такой административный акт будет обременяющим, а для соседей благоприятствующий – снова ничего не мешает проникновению солнечного света[98].     

Х. Маурер указывает на еще один случай действия благоприятствующего и обременяющего административного акта, когда обременяющий акт действует благоприятствующее тем, что ограничивает объем обязанностей гражданина по конкретному случаю. В качестве примера приводится предписание о выплате пошлины собственнику земельного участка в размере 5 000  Евро. При этом обременяющим является необходимость выплатить сумму, а благоприятствующим – то, что нужно выплатить только эту сумму и не больше[99]. 

В. Медэ оговаривая теоретическую и практическую ценность данной классификации, указывает на несколько моментов[100]:

- различие средств правовой защиты: прямо благоприятствующий административный акт не может быть обжалован, так как отсутствует основание – нарушение права, чего требует абзац 2 параграфа 42 Закона об административно-судебном процессе Германии (Abs 2. §42 VwGO); в случае обременяющего административного акта адресат всегда имеет право на обжалование;

- различие в порядке отзыва и отмены административного акта.

Сравнивая с российской правовой системой можно сказать о том, что подобной классификации на сегодняшний день нет. Однако, определенные аналогии провести можно. Так существует классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, по основанию юридических последствий. По юридическим последствиям Д.Н. Бахрах выделяет акты обязывающие, запрещающие, управомочивающие, поощряющие и содержащие отказы. Так позитивными могут быть управомочивающие и поощряющие акты, а негативными – запрещающие, обязывающие и содержащие отказ административные акты. Еще одна отечественная классификация административных актов (индивидуальных), подлежащая сравнению – по содержанию и целям принятия. Так благоприятствующие и обременяющие административные акты сравнимы с актами административно-распорядительными. Причем не следует их разделять, т.к. в отечественной теории под актами административно-распорядительными понимаются акты, устанавливающие права и обязанности, то есть равно оказывающие позитивное и негативное влияние на граждан.

Следует отметить, что в отечественной практике наметилась тенденция рассмотрения государственных актов через призму влияния на заинтересованное лицо. Так, к примеру, Конституционный суд Российской Федерации в Постановлении от 21.01.2010 г. №1-П отмечает, что участники правоотношений публичного характера должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, а также приобретенных прав и обязанностей[101]. Такой принцип, называемый в указанном постановлении принципом формальной определенности, исключает отмену окончательных судебных актов, определяющих права физических или юридических лиц в их отношениях с государством в случаях, когда за ними признается право на получение определенных благ, кроме случаев, когда судебный акт вынесен в результате ненадлежащего отправления правосудия.

Данная правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации является предвестником появления, если не законодательно, то на практике, института благоприятствующих и обременяющих административных актов. Обосновывая свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации ссылается на Постановления Европейского Суда по правам человека, в которых, в частности, отмечается, что ретроспективный перерасчет полагаемой к выплате суммы (например, пенсии), установленной в окончательном судебном решении нарушает справедливый баланс между интересами лица, получающего определенные блага, и интересом публичным[102]. Таким образом, можно утверждать, что учитывая Постановления Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации тем самым указывая на возможности отмены окончательного судебного решения (акта) в зависимости от соотношения интересов затронутых сторон, а также от наличия правовых притязаний на определенные блага, установленных такими актами.