Административные акты в правовой системе России и Германии

Принцип защиты доверия граждан к деятельности государства и государственной администрации также неоднократно закреплялся в решениях Конституционного Суда. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда, реализуя свои полномочия, государственные органы при изменении установленных правил предоставления льгот и компенсаций населению должны руководствоваться принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства[103]. При этом правовые позиции Конституционного суда принцип доверия рассматривают как сложное правовое явление, состоящее из нескольких элементов: принципа сохранения разумной стабильности правового регулирования, принципа правовой определенности, принцип недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм (принцип законности и обоснованности), принцип предсказуемости законодательной политики[104].

Вывод

В данном параграфе были рассмотрены легальное и доктринальное понятия благоприятствующих и обременяющих административных актов, разобраны их подвиды и случаи, описанные в теории административного права Германии. Отделены благоприятствующие и обременяющие акты в «чистом» виде и их частные случаи. В качестве промежуточного вывода можно говорить о том, что на практике большинство административных актов существуют именно в виде частных случаев, а не в «чистом» виде.

§ 2. Отзыв и отмена административных актов в Германии и России

В административном праве Германии выделяются отмена противоправного административного акта и отзыв правомерного административного акта с их частными процессуальными случаями[105].

Отзыв и отмена административного акта регулируются §§ 48 – 51 Закона об административном производстве Германии (§§48 – 51 VwVfG). § 48 содержит положения об отмене противоправного административного акта, § 49 – об отзыве правомерного административного акта, § 50 – об отзыве и отмене благоприятствующего (позитивного) административного акта с действием на третьих лиц (двойным действием) в случае обжалования, § 51 – о возобновлении административного производства по ходатайству заинтересованного лица. Эти положения, как отмечает Х. Маурер, действуют только в области, охваченной действием Закона об административной процедуре Германии[106]. То есть в законодательстве Германии существует ряд законов, регулирующих особые случаи административных актов, равно как и порядок их отзыва и отмены. К таким особым случаям относятся в частности действия государственной администрации в социальной сфере согласно Кодекса социального права том 10 (SGB X), Закона об атомной энергетике и атомной промышленности (AtomG), Закона о хранении оружия (WaffG), Закона о государственных служащих (BBG)[107].

Некоторые специальные случаи решением Федерального административного суда Германии в настоящее время подлежат регулированию на общих основаниях. Так, например, правила отзыва решений, предусмотренных  параграфом 44а Закона о федеральном бюджете (§44 a BHO) о социальных выплатах с 02.05.1996 года регулируются положениями абзаца 3 параграфа 49 Закона об административной процедуре Германии (VwVfG).

В России отмена административных актов, как индивидуальных ненормативных правовых актов, по сути решений органов исполнительной власти, регулируется прежде всего нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ. Так глава 24 АПК РФ говорит о рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, в ГПК РФ этому вопросу посвящена глава 25. Как отмечает Д.Н. Бахрах, по общему правилу отменить административный акт (в терминологии автора – акт исполнительной власти) может сам орган (должностное лицо), его издавший, вышестоящий орган (должностное лицо) или суд. В первых двух случаях, указывает Д.Н. Бахрах, такая отмена происходит не только по признаку законности, но и по признаку целесообразности, тогда как в судебном порядке (равно такое правило действует и для вышестоящих исполнительно-распорядительных органов общей компетенции) основанием отмены может быть только противоречие акта закону. При этом Д.Н. Бахрах видит проблему в отмене ненормативных индивидуальных актов самим органом, если такой акт предоставляет определенные блага. Такая проблема в России не нашла общего нормативного разрешения, поэтому, по мнению ученого, она решается наличием отдельных специальных норм, правовых обычаев и общих принципов права.   

Центральным понятием способов обеспечения законности административных актов является понятие прекращения действия административного акта. Прекращением действия административного акта, по мнению Х. Маурера, следует считать любую ликвидацию правового действия административного акта решением административного органа (должностного лица) или суда. Отзыв и отмена являются частными случаями прекращения[108]. Отменен может быть только противоправный административный акт, а отозван – только правомерный административный акт. Отзыв и отмена осуществляются административным органом (должностным лицом), издавшим административный акт вне производства по жалобе. Необходимо отметить, что прекращение осуществляется по инициативе должностного лица (административного органа), его издавшего, а не по инициативе адресата акта.

Отзыв и отмена могут осуществляться как в отношении всего административного акта, так и в отношении его части, то есть частично ограничивать действие административного акта. Выделяется два типа ограничения административного акта – ограничение по существу и временное ограничение.

Ограничение по существу касается самого предмета регулирования. На практике это является изменением административного акта. Например, изменение суммы выплат[109].

Временное ограничение касается только административных актов временного действия и касается сроков этого действия. Таким образом, административный акт может быть отозван или отменен с момента своего издания (ex tunc), с момента вынесения решения об его отмене или отзыве (ex nunc) или в любой другой срок, указанный в таком решении[110].

Отзыв и отмена могут касаться как обременяющих, так и благоприятствующих административных актов. Как отмечается в литературе, интерес затрагиваемых административным актом лиц по понятным причинам различен: так лицо будет одобрять отмену или отзыв негативного (обременяющего) административного акта и возражать по поводу отзыва или отмены позитивного (благоприятствующего) административного акта, так как лицо верило в его справедливость и обоснованность.

Таким образом, в литературе административного права Германии[111] выделяют четыре случая прекращения административного акта:

- отмена благоприятствующего административного акта;

- отмена обременяющего административного акта;

- отзыв благоприятствующего административного акта;

- отзыв обременяющего административного акта;

В основу такого разделения положен классический случай прекращения, когда в ущерб гражданину может быть отозван или отменен благоприятствующий административный акт, и когда на пользу гражданину может быть отозван или отменен обременяющий административный акт. Изменение же административного акта может привести к совершенно иному исходу, так изменение обременяющего административного акта может быть и в ущерб гражданину. Например, изменение части административного акта по поводу выплаты пошлин коснулось увеличения этой пошлины.

Таким образом, в случае изменения части административного акта интерес, затрагиваемых административным актом лиц, касается уже не того какой акт изменяется – благоприятствующий или обременяющий – а сам характер изменений, они так же могут быть позитивными и негативными[112].

Отзыв и отмена касаются только действительных административных актов, то есть не подлежат отзыву и отмене ничтожные административные акты, в отношении которых действуют: положения параграфа 44 Закона об административной процедуре Германии (§44 V VwVfG) – установление ничтожности административного акта самим должностным лицом (административным органом), его издавшим; положения параграфа 43 Закона об административно-судебной процедуре (§43 I VwGO) – установление ничтожности административного акта по ходатайству в судебном порядке, если у заявителя имеется правомерный интерес.

Большое внимание в учебной литературе административного права Германии уделяется теории правомерности и противоправности административного акта[113].

Так выделяется две группы требований правомерности административного акта: формально-правовые требования (процессуально-правовые) и материально-правовые требования[114].

Формально-правовые (процессуально-правовые) требования включают в себя:

1. Требования компетенции должностного лица (органа), принимающего административный акт.

2. Требования соблюдения процедуры принятия административного акта.

3. Требования соблюдения формы административного акта.

4. Требования обоснованности принятия административного акта.

5. Требования разъяснений по поводу обжалования.

Требования компетенции должностного лица (органа), принимающего административный акт, включают в себя:

- территориальную компетенцию, то есть в пределах какого территориально-административного образования может действовать должностное лицо (орган). Такую компетенцию еще называют горизонтальной;

- предметную компетенцию, то есть круг вопросов, по поводу которых то или иное должностное лицо правомочно принимать решения;

- инстанционную компетенцию, то есть какое должностное лицо (орган) в системе административных органов должно принимать решения по данному вопросу – вертикальная компетенция;

Требования соблюдения процедуры принятия административного акта исходят из наличия двух видов административного процесса в Германии, согласно Закона об административной процедуре – общего административного производства параграфы 10-30 Закона об административной процедуре Германии (§§10-30 VwVfG) и особого административного производства, параграфы 63-78 указанного закона (§§63-78 VwVfG). Причем в особом производстве выделяется два случая:

1. Формальное производство.

2. Производство по утверждению планов.

Требование соблюдения формы административного акта регулируется абзацами 2-4 Закона об административном производстве Германии (§§2-4 VwVfG). Так согласно положений указанных норм, административный акт может издаваться в письменной, устной, электронной, а так же иных формах. Под иными формами, по указанию Ф.Д. Пейне[115] следует понимать конклюдентные действия, к примеру – сигнал светофора, действия регулировщика на дороге, а так же дорожные знаки.     Требование обоснованности принятия административного акта, исходя из положений параграфа 39 Закона об административной процедуре Германии (§39 VwVfG), состоит в необходимости приведения всех существенных фактических и юридических оснований, побудивших должностное лицо (орган) принять решение. При действии должностного лица (органа) по собственному усмотрению, параграфы 68, 114 Закона об административно-судебном производстве Германии (§§ 68, 114 VwGO), обоснование должно содержать исходные положения, мотивирующие осуществление административным органом права собственного усмотрения.

Закон об административной процедуре предусматривает случаи, когда обоснование не требуется. К таким случая относятся:

- административные акты, удовлетворяющие ходатайство либо следующие волеизъявлению, не затрагивающие права третьих лиц;

-  лицу, которому предназначен административный акт либо интересы которого он затрагивает, уже известна оценка фактических и юридических обстоятельств дела, данная ему административным органом, либо же такая оценка известна лицу без обоснования;

- административный орган издает административные акты в большом количестве либо издает административные акты с использованием технических средств и предоставлять обоснование по каждому конкретному случаю не требуется.

- объявление общего распоряжения публично;

- отсутствие обоснования предусмотрено правилами;

Вопрос включения требования разъяснений по поводу обжалования является дискуссионным, так как в Законе об административной процедуре такое требования не нашло своего закрепления. Ф.Д. Пейне отмечает, что такое требование является конституционно-правовым и исходит из принципа правового государства, а так же абзаца 4 статьи 19 Основного Закона Германии (Abs. 4 Art. 19 GG).

Материально-правовые требования включают в себя:

1. Требования соответствия административного акта законодательству об административном производстве.

Это требование включает в себя требование определенности содержания административного акта, являющимся материальной предпосылкой правомерности административного акта, а так же требование правомерности действия административного органа (должностного лица) по усмотрению.

2. Требования соответствия конституционно-правовым положениям: это требование включает в себя требование верховенства права, соответствия административных актов основным правам, а также запрет излишних административных препятствий.

Вывод

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о правовой природе отмены и отзыва административных актов.

Отзыв и отмена не только действуют в отношении административных актов, но и являются самостоятельными административными актами. Они так же должны соответствовать требованиям, предъявляемым административным актам в части формы, содержания и порядка принятия. И отзыв и отмена административного акта полностью, в части или по временному фактору также обладают своим правовым действием и так же действуют как обычные административные акты.

§ 3. Отзыв и отмена благоприятствующего административного акта