Административные акты в правовой системе России и Германии

62

Содержание

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России

§ 1. Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России

Вывод

§ 2. Виды административных актов

Вывод

Глава 2. Благоприятствующие

и обременяющие административные акты

§ 1. Основание классификации административных актов на благоприятствующие и обременяющие

Вывод

§ 2. Отзыв и отмена административных актов в Германии и России

Вывод

§ 3. Отзыв и отмена благоприятствующего административного акта

Вывод

Заключение

Список использованной литературы

Нормативные акты

Учебная иностранная литература

Отечественная учебная литература

Статьи и монографии

Судебная практика

Введение

Институт административного акта является одним из центральных в теории административного права. Административные акты составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и задач публичного управления. Однако до настоящего момента многие вопросы, связанные с понятием и видами административных актов, порядком их принятия, изменения и отмены, остаются в российском законодательстве неурегулированными, что порождает сложности как в управленческой, так и в судебной практике.

В этом смысле интересным становится проведение сравнительно-правового анализа института административного акта России с институтом административного акта Германии, который получил легальное закрепление.

Значительное количество работ посвящено теоретическим исследованиям проблем, связанных с институтом административного акта. Это работы российских и зарубежных авторов, относящихся как к современным, так и более ранним. Среди наиболее значимых работ, использованных в настоящей дипломной работе, следует отметить работы А.И. Елистратова, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, А.М. Козлова, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, О. Майера, Х. Маурера, Ф.О. Коппа, Ф.Д. Пейне, Х. П. Булля, В. Медэ.

Однако практически отсутствуют сравнительно-правовые исследования подходов к понятию административного акта, их признаков и свойств, классификации административных актов. Большинство работ носят общий ознакомительный характер. Отечественных исследований конкретных классификаций административных актов отдельно взятой страны, в данном случае Германии, почти не встречается. В то же время исследование классификации административных актов по характеру их воздействия на благоприятствующие и обременяющие представляется значимым в теоретическом и практическом плане, поскольку каждый вид административного акта имеет определенные правовые особенности. Так в немецком административном праве в связи с действием принципа защиты доверия граждан к государству установлен особый порядок отмены и изменения благоприятствующих административных актов, определены правила компенсации гражданину ущерба, причиняемого в результате отмены благоприятствующего административного акта. Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации также признает действие принципа защиты доверия граждан к государству, однако его применение к административным актам пока остается затруднительным, так как данный принцип не учитывается в действующем законодательстве.

Актуальность темы и ее теоретическая и практическая значимость обусловили выбор направления исследования, цели и задачи работы, ее объект и предмет.

В рамках настоящей работы изучаются понятия, признаки и юридические свойства административного акта, по российскому и немецкому административному праву, выявляются сходства и различия в классификации административных актов по различным основаниям. Главной целью данной работы является анализ классификации административных актов по основанию влияния на граждан, в отношении которых непосредственно или опосредованно принимается этот акт, а так же влияние данной классификации на вопрос устранения (отмены/отзыва) административного акта, предоставляющего гражданам определенные блага.

Глава 1. Понятие и виды административных актов в Германии и России

§ 1. Понятие и признаки административного акта в административном праве Германии и России

В теории административного права как Германии, так и России институт административного акта (акта государственного управления) является одним из центральных, поскольку в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления[1]. В Германии административный акт называют классическим инструментом немецкого административного права[2]. Х.П. Булль отмечает, что административный акт имеет такое же значение для административного права как договор для права частного[3].

Административный акт является важнейшей правовой формой реализации управленческих действий, инструментом с помощью которого государственная администрация в рамках своих полномочий может дозволять, запрещать, требовать, предоставлять что-либо или отказывать в этом предоставлении[4].

Понятие «административный акт» в России встречается еще в дореволюционный период. Это понятие включало в себя в основном индивидуальный административный акт, т.е. направленный на разрешение конкретного единичного случая, не содержащий в себе правовой нормы[5]. Как отмечает А.И. Елистратов, своим предметом административный акт имеет «установление, изменение или прекращение юридических отношений – прямую непосредственную задачу административного акта, определяющую самое его бытие»[6]. Административные акты в этот период в России считались основной формой юридической деятельности административных учреждений и лишь в ограниченных случаях могли содержать в себе нормы права, т.е. быть нормативными.

Немецкие авторы (Х. Маурер, Л. Адамович, Х.У. Эриксен) указывают, что упоминание понятия административного акта в немецкой литературе о государстве и праве встречается с начала XIX века, а само выражение «административный акт» восходит к французскому acte administratif. С позиции французского права под acte administratif понималось любое действие администрации как в сфере публичного, так и частного права[7]. Немецкими учеными-административистами, однако, это понятие было ограничено лишь действиями в области публичного права.

Классическим, сохранившимся по сей день, является определение административного акта, которое предложил еще в 1895 году теоретик Отто Майер. Согласно его определению, административный акт - это одно из обычных решений органов государственного управления, в котором подвластным определяется, что им должно и что они вправе делать в том или ином конкретном случае[8]. По мнению Майера, административный акт – это инструмент государственной администрации, с помощью которого осуществляются государственно-правовые требования правопорядка, а так же могут быть определены пути деятельности государства и сферы свободы его граждан в правовом понимании[9].

Современное административное право России, впрочем как и административное право в послереволюционный и советский период, не знает легального определения понятия административного акта[10]. Как результат – не только наличие множества определений, но и дискуссия о терминологии вообще. Так понятие «административный акт» не является общепринятым и традиционным для российского административного права. Большинство авторов склоняются к термину «акт государственного управления»[11]. Под актом государственного управления понимается подзаконное официальное решение, принятое органом управления в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия[12]. Д.Н. Бахрах заменяет традиционное понятие «акт государственного управления» понятием «акт государственной администрации»[13]. Признаками таких актов, по мнению Д.Н. Бахраха, являются: 1) принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; 2) подзаконность; 3) имеют официальный характер акта администрации; 4) реализуют властные полномочия при наличии односторонне-властного волеизъявления; 5) имеют правовой характер, если принимаются в установленном порядке; 6) влекут юридические последствия[14]. Л.А. Мицкевич указывает на наличие еще одного термина – акт органа исполнительной власти[15]. Л.А. Мицкевич поясняет, что термин «государственное управление» можно рассматривать в двух смыслах – «узком» и «широком» - и при использовании «узкого» подхода (государственное управление – управленческая деятельность органов исполнительной власти) акт государственного управления и акт органа исполнительной власти понятия тождественные. При использовании же «широкого» смысла этого термина существует опасность относить к административным актам (актам государственного управления) в том числе и внутриорганизационные акты, т.к. каждый орган осуществляет внутриорганизационную управленческую деятельность[16].  

Несмотря на различие терминов, можно выделить два признака, объединяющих все эти понятия.

Во-первых, управленческая сущность и природа правового акта.

Во-вторых, правовой характер или законность, т.е. акт обязательно должен опираться на законодательные акты, соответствовать им и приниматься в их исполнение.

Административное право Германии впервые получило легальное закрепление понятия «административный акт» в 1948 году в абзаце 1 параграфа 25 Постановления Военного совета Британской зоны Германии № 165 (Abs. 1 §25 MRVO Nr. 165), регулировавшего подсудность административных судов. В. Меде указывает, что в послевоенное время, как и в указанном выше акте, понятие «административный акт» отождествляется с понятиями – «решение», «распоряжение» (из полицейского права), «постановление»[17]. В. Меде отмечает, что для таких административных актов в то время практически отсутствовала возможность правовой защиты[18].

Современное закрепление понятия административного акта содержится в предложении 1 параграфа 35 Закона об административном производстве Германии (S.1 §35 VwVfG)[19], в котором под административным актом понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.

В административном праве Германии административный акт понимается исключительно как действие, направленное на урегулирование конкретного единичного случая, т.е. имеет индивидуальный характер. Административное право России, в своем случае, к административным актам (актам государственного управления) относит так же, наряду с индивидуальными актами, и акты, содержащие правовые нормы, т.е. нормативные акты. В Германии же весь институт административного акта построен на противопоставлении нормативному акту[20]. В рамках настоящей работы используется понятие административного акта как акта индивидуального характера. Несмотря на отсутствие легального закрепления понятия административного акта его определение все же содержится в судебной практике. Так, действовавшее до 20.01.2003 года Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», указывает, что: под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц[21]. В Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее – ГПК) законодатель не использует понятие административного акта в «узком» смысле, обозначив его как «решение», «действие», «бездействие»[22]. Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[23] разъяснил, что под решением понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Анализируя данное Постановление и легальное определение административного акта в Германии, можно сделать вывод о значительном сходстве понимания административного акта в правовых системах двух стран. И в закрепленном легально определении и в российской административной практике под административным актом понимается властное волеизъявление, однако следует отметить, что акценты расставлены иначе: если в немецком законе говорится о единичном случае регулирования, то в Постановлении говорится о конкретности лиц, в отношении которых совершено действие, вынесено решение. Также в отличие от российского законодательства, немецкое законодательство знает два вида административного акта: типичный и нетипичный административный акт, что будет рассмотрено ниже при анализе юридических свойств административного акта.

В науке административного права Германии выделение признаков и свойств административного акта не является проблемным вопросом, так как существует легальное определение административного акта под которым понимается любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющее прямые правовые последствия внешнего характера.

Немецкая доктрина административного права, в отличие от российской, не знает деления на признаки и свойства. В российской же литературе принято выделять и признаки административного акта и его свойства. Так под свойствами административного акта в российском административном праве понимают содержание в нем субъективных прав и обязанностей, действие на определенный самим актом круг лиц, регулирование конкретных отношений и однократность применения. Под признаками понимаются следующие характерные черты административного акта: административный акт является формой управленческого решения, носит официальный, подзаконный, односторонний  и императивный характер, а также порождает правовые последствия.  

Исходя из сложившихся в науке подходов к понятию административного акта в административном праве России и Германии выделяются следующие общие характерные черты административного акта:

- издание административным органом;

- административный акт – властное волеизъявление;

- публично-правовая сущность;

- административный акт порождает юридические последствия;

- непосредственное внешнее воздействие административного акта;

- регулирование единичного случая (признак конкретности);

1. Издание административным органом

В немецком административном праве под этим признаком подразумевается, что административные акты могут издаваться только государственным (административным) органом. Согласно пункту IV параграфа 1 Закона об административном производстве Германии (§1 IV VwVfG), административным органом по смыслу настоящего закона является любое учреждение, осуществляющее задачи публичного управления. Таким образом, как полагает Х. Маурер, к уполномоченным субъектам относится не только государственный аппарат, но и любая другая организация (лицо), наделенная государственно-властными полномочиями. При этом он отмечает, что не могут относиться к административным актам действия частных лиц, действия законодательных органов, правительств и судов[24].