Административные акты в правовой системе России и Германии

В российской теории административного права этот признак напрямую зависит от подхода к понятию административного акта. Различные подходы в доктрине разводят субъект издания административного акта от органа исключительно исполнительной власти до юридического лица публичного права[25]. Различие терминологии встречается и в официальных текстах. Так Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее – АПК) в параграфе 2 главы 25 вводит термин «административный орган»[26]. Конституционный суд РФ в своих решения вводит новый термин, пришедший к нам из зарубежного права – «орган публичной власти»[27]. Как отмечает Л.А. Мицкевич, термин «административный орган» не применяется ни в теории административного права, ни в административном законодательстве; в других же отраслях права, таких как гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное право, этот термин применяется как синоним наряду с терминами «государственный орган», «орган государственной власти», «государственные и иные органы»[28].

2. Административный акт – властное волеизъявление

Под властным действием немецкие ученые понимают государственное административно-правовое волеизъявление. Как отмечает Ф.Д. Пейне данный признак обозначает не только то, что административный акт – элемент публично-правовой, но и то, что он имеет односторонне-властный характер[29]. Отмечается, что под действием следует понимать лишь действие в позитивном смысле, а так же конклюдентные действия. Бездействие никогда не может быть административным актом.

В отечественной литературе указанному признаку соответствует признак властности акта. Он заключается в одностороннем характере акта, обязательностью его исполнения всеми адресатами, обеспеченной организационными мерами, мерами убеждения и принуждения[30]. К немецкому признаку «властного действия» можно так же отнести следующий признак – административный акт есть управленческое решение, т.е. выражение властной воли. При этом одни ученые (Попов Л.Л.) рассматривают этот признак как самостоятельный[31], а у других он входит в более широкий признак – управленческий характер (Л.А. Мицкевич), сочетающий в себе и понимание административного акта как формы внешнего выражения, и как содержания – волевой момент[32]. 

3. Публично-правовая сущность

В немецкой литературе данный признак означает, что только решения (действия) в области публичного права могут быть приняты в форме административного акта. При этом отмечается, что это касается не всей области публичного права, а именно административного права. Таким образом, решения (действия) государственной администрации в немецкой правовой теории разводятся по смыслу с действиями в конституционно-правовой, процессуально-правовой, церковно-правовой и международно-правовой областях. Как указывает Х. Маурер, при этом нет зависимости от действующего органа, решающее значение имеет именно область действия акта. Так, например, Президент ФРГ может действовать в конституционно-правовой области при подготовке и обнародовании закона и в административно-правовой области, когда увольняет государственного служащего.

В отечественной литературе данный признак согласовывается с признаком властности акта, о котором указано выше, который включает в себя и действия государственной администрации в области публичного права и односторонний характер административного акта, т.е. те субъекты, которым адресован административный акт не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Однако, вместе с тем лица, в отношении которых был вынесен акт могут в процессе его действия могут выяснять степень обоснованности и законности[33].

4. Административный акт порождает юридические последствия

В отечественной литературе, исходя из традиционного подхода к понятию административного акта (в «широком» смысле), данный признак имеет двойственную природу. Так административный акт в отечественной теории административного права определяет общеобязательные правила поведения, устанавливает нормы права в сфере публичного управления с одной стороны и наделяет субъективными правами, возлагает субъективные обязанности с другой. Причина такой двойственной природы заключается во включении в круг административных актов как актов нормативных, так и актов индивидуальных.

В немецкой литературе, учитывая исторически сложившийся подход к понятию административного акта и легальную дефиницию этого понятия, административный акт регулирует только конкретные правоотношения и порождает юридические последствия только для адресатов. Причиной тому является понятие административного акта как акта исключительно индивидуального характера, когда круг лиц, в отношении которых принимается административный акт определен или определим, а также разграничение административных актов с правовыми нормами (нормативными актами). Такое положение исходит из общего правила, по которому органы государственной администрации (административные органы, должностные лица) не вправе принимать акты подзаконного нормотворчества, ст. 86 Основного Закона Германии (Art. 86 GG).   

5. Непосредственное внешнее воздействие административного акта

Административный акт адресован третьим лицам, лицам, не находящимся внутри органа. Особым случаем в российском и германском административном праве можно считать внутриорганизационные акты. Их отнесение к административным актам в доктрине считается дискуссионным. Как отмечает Д.С. Андреев, в отечественной науке сформировалось две позиции. Согласно первой, внешненаправленный и внутриорганизационные акты являются составными частями более широкого понятия – административный акт. Основанием такой классификации ученые считают адресата или сферу его действия. Согласно второй позиции, внешненаправленность – необходимый признак административного акта, то есть только внешненаправленный акты  могут быть административными[34].

В немецкой литературе указывается, что административными актами могут быть только такие управленческие решения, действия которых распространяется вне органа, издавшего этот акт. Такое же положение закреплено легально в Законе об административной процедуре Германии  (VwVfG). При исследовании данного признака ученые отмечают наличие двух проблемных моментов: вопрос о юридической природе внутренних распоряжений и вопрос о юридической природе согласования на принятие административного акта. Как отмечает Х.П. Булль, несмотря на управленческую сущность внутренних распоряжений, когда начальник дает указания своим подчиненным, признак внешненаправленности отсутствует, следовательно, такие акты (распоряжения) не могут приниматься в форме административного акта[35]. Что касается согласования на принятие административного акта, то Х. Маурер указывает, что большинство таких согласований не являются административными актами, а представляют собой внутриадминистративные разъяснения, однако есть случаи, когда согласование влечет юридические последствия непосредственно для гражданина.[36]

6. Регулирование единичного случая (признак конкретности)

В немецкой теории административного права не происходит разграничения юридических признаков и юридических свойств. Причиной этому является единое понимание и легальное закрепление понятия административного акта, согласно которым административный акт – только акт индивидуального характера. Также этот признак имеет два значения: регулирование конкретного единичного случая и конкретность адресата административного акта. Немецкий административист Х. Маурер определяет эти значения следующим образом:  

А) Урегулирование конкретно-индивидуального характера, когда административный акт урегулирует конкретную ситуацию в отношении конкретного лица.

Б) Урегулирование конкретного характера в отношении конкретной ситуации, но не одного конкретного лица, а в отношении определенного круга лиц или определимого круга лиц. В качестве примера Х. Маурер приводит запрет проведения собраний, когда  круг лиц может быть определен[37].

Таким образом Х. Маурер ставит вопрос о том, какой из критериев, исходя из многохарактерности регулирования следует ставить во главу угла, индивидуальность (позиция Ф. Обермауэра) или же конкретность урегулирования (Ф. Копп, У. Рамсауэр). Сам автор считает, что первый критерий в этом отношении имеет превосходство, т.к. исходя из самого акта легко определить, является ли он индивидуальным (в отношении определенного лица, определенного или определимого круга лиц). Однако, как отмечает Х. Маурер, законодатель пошел по второму пути и внес в параграф 35 Закона об административном производстве Германии положении о единичном случае, то есть конкретности регулирования[38].

Федеральный административный суд же посчитал основной характеристикой административного акта именно персонифицированность, т.е. урегулирование конкретно-индивидуального характера[39].

Х. Маурер отмечает что само урегулирование также имеет двойственное значение, как деятельность и как продукт этой деятельности[40]. Ученый указывает на то что  S.1 §35 VwVfG понимает урегулирование в первом смысле, именно как деятельность (Massnahme zur Regelung – действие, направленное на урегулирование). Урегулирование конкретного единичного случая, Х. Маурер отмечает, что именно это свойство отделяет административный акт от нормативного акта (правовой нормы), который действует бесконечное количество раз на неопределенное числа лиц[41]. 

И в отечественном административном праве конкретность имеет несколько значений. Однако, учитывая сложившуюся теорию административного права, конкретность в отечественной литературе не является признаком административного акта, а является его свойством, позволяющим отграничить административный акт как акт индивидуального характера от нормативного акта. По мнению Ю.Н. Старилова, во-первых, конкретность проявляется в том, что с их (административных актов) помощью на основе законодательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры. Во-вторых, ученый видит проявление свойства конкретности  предписания в  персонифицированности административных актов, т.е. их адресованности конкретным лицам. В-третьих, конкретность предписания проявляется в том, что административный (индивидуальный) акт играет роль юридического факта, порождающего возникновение, изменение или прекращение правоотношений[42].

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении  от 10 февраля 2009 года № 2 уточнил, что под решением (по сути, индивидуальным актом) понимаются акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций[43].

Вывод

В первом параграфе настоящей работы были рассмотрены основные подходы к понятию административного акта в России и Германии, разобраны и соотнесены характерные черты административного акта, выделяемые в отечественной и немецкой литературе. Также проведено соотношение терминологии, используемой в административном праве двух стран. На основании перечисленного выше, стало возможным указать на общие свойства и признаки административного акта, характерные как для немецкой, так и для отечественной теории и практики административного права, указать на основные тенденции развития института административного акта в Российской Федерации, использование законодателем и правоприменителем зарубежных наработок и опыта по данному вопросу. 

§ 2. Виды административных актов

Классификация административных актов, деление их на виды, имеет не только теоретическое – изучение института административных актов, но и практическое значение. Немецкие авторы отмечают, что из законодательства следует, что единой формы административного акта нет, они различны и многообразны, частично даже закрепленные законодательно[44]. Практическое значение такого разделения Р. Штобер видит в том, что в зависимости от вида административного акта изменяется такие его содержательные параметры как допустимость, правомерность, содержание, правовые последствия, правовое воздействие, а также вид и объем правовой защиты[45]. Отечественные ученые, в частности Ю.Г. Арзамасов, указывают на три момента практического значения классификации административных актов. Грамотная классификация административных актов оказывает существенную помощь во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации) [46].

Далее будут отдельно рассмотрены основания классификации и предложена их характеристика.

В российской науке административного права наиболее значимым является разделение административных актов по юридическим свойствам. Однако, учитывая, что в рамках дипломной работы административный акт понимается только как акт индивидуального характера, будут приведены классификации только индивидуальных актов, принятые в российской и немецкой литературе.

Д.Н. Бахрах разделяет индивидуальные административные акты по юридическим последствиям на обязывающие, запрещающие, управомочивающие, поощряющие и содержащие отказы[47]. Также Д.Н. Бахрах, следуя предложенной С.С. Алексеевым классификации, отмечает, что большинство индивидуальных актов являются правонаделительными, оперативно-распорядительными и правоохранительными[48]. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина предлагают классифицировать индивидуальные административные акты по содержанию и целям принятия[49]. Их делят на административно-распорядительные, административно-удостоверительные, административно-принудительные, административно-защитные (в том числе, административно-арбитражные акты).

Административно-распорядительные акты – это акты, устанавливающие права, обязанности, поощрения или в целом правовой статус индивидуально определенных физических или юридических лиц. В качестве примера можно привести Распоряжение Губернатора Красноярского края от 10.08.2009 года № 314-рг «О присуждении государственных премий Красноярского края в области профессионального образования»[50].