Административное право как наука

Содержание 

Введение

      По  мнению большинства современных  отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к началу XIX в., концу XIX – началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.

      Науке административного управления в  современном мире уделяется все  больше и больше внимания – именно поэтому данная тема курсовой работы так актуальна на сегодняшний день.

      Цель данной работы – изучить понятие науки административного права.

      В связи с поставленной целью были поставлены следующие задачи:

1. Изучить историю развития административно-правовой науки в России;
2. Дать определение понятию науки административного права;
3. Изучить методы науки административного права;
4. Рассмотреть источники науки административного права;
5. Определить роль науки административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД.

      Исходя  из поставленных задач, структура работы состоит из введения, четырех основных глав, заключения и списка использованной литературы.

      В первой главе рассмотрено развитие административного права в России. Здесь рассмотрен временной промежуток развития административного права от VIII-VIII веков до настоящего времени. Вторая глава посвящена понятию административного права. В ней даны определения административного права, охарактеризован предмет административного права и рассмотрены методы административного права. В третьей главе показаны источники науки административного права. Четвертая глава посвящена роли административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД. Пятая глава раскрывает сущность административного права как учебной дисциплины.

      Информационной  основой написания работы послужили материалы, опубликованные по данной тематике в научной, специальной и периодической печати, законодательные акты.

1. Развитие  административно-правовой  науки в России

1.1. Развития административно  правовой науки  в XVII- XVIII в.в.

      Думается, что административная наука появилась не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.

      Петр  I попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 – 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации. Так, учрежденная Петром система коллегий – центральных органов управления – представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел – коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.

      XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. . Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации.

1.2. Развитие административно  правовой науки  в XIX - начале XX в.в.

      В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов.

      Немногочисленные  сочинения российских ученых, посвященные  науке «полиции» или «государственного  благоустройства» свидетельствуют  о сильном влиянии, оказываемом немецкими теориями и концепциями. Так, книгу Н.Рождественского «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» в теоретической ее части можно рассматривать как компиляцию трактата Р.Моля. По структуре и концепции сочинение Н.Рождественского, как и многие другие, придерживается традиционной схемы. В нем описаны меры, предпринимаемые правительством для «попечения» «о благосостоянии физическом, умственном и нравственном» и «о народном имуществе».

      Выше  уже было отмечено, что камерализм или «наука полиции» являлись источником развития административного права, науки государственного управления, а также некоторых финансово-экономических дисциплин. В России именно первое и последнее направления стали приоритетными. Административное право, родившееся в России лишь 1870 - 1880-х годах, уже в начале XX столетия являлось одной из наиболее развитых отраслей юридической науки. Другое, экономическое направление «полицеистики» также имело своих представителей. Н.Х. Бунге – профессор, ректор Киевского университета и будущий министр финансов – в опубликованном впервые в 1873-77 г.г. курсе «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство» писал, что «…государственное благоустройство составляет лишь один из разделов экономической науки», «прикладную часть политической экономии». Поэтому и в учебник Н. Бунге вошли разделы, посвященные различным отраслям хозяйственной деятельности: добывающей, земледельческой и обрабатывающей промышленности.

      Особое  направление в исследованиях  технологических и правовых аспектов государственного управления представлено трудами ученых, посвященными деятельности земств и городских муниципальных органов. В них рассмотрены общие и частные проблемы управления городским хозяйством, земскими финансами, правового статуса субъектов местного самоуправления и т.д. Число публикаций на эти и другие темы чрезвычайно велико. Оно заметно контрастирует с отсутствием исследований теоретических проблем организации систем управления, бюрократии и государственной службы. Одной из причин отсутствия исследовательского интереса является, возможно, весьма широкое распространение общественной теории самоуправления, имевшей особую популярность в период подготовки земской и городской реформ – в конце 1850-х – 1870-х гг. Децентрализация государственного управления по образцу Англии рассматривались большинством либеральных публицистов (М.Н.Катков, А.В. Лохвицкий, Б.Утин и др.) как единственный путь к политической свободе. Это идеализированное представление о природе и значении самоуправления породило особое отношение к бюрократии, - злу, с которым нужно бороться¹.

      Иной  точки зрения на проблему бюрократии и самоуправления придерживался Б.Н.Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации английского самоуправления и утверждал, что институты административного управления играют главенствующую роль в развитии современного общества и государства. Чичерин настаивал на усовершенствовании системы правительственной администрации: он призывал расширить ее самостоятельность и вместе с тем усилить контроль со стороны центральной и судебной властей. Однако в 1850-е г.г. общество встретило с непониманием чичеринскую идею усовершенствования бюрократии.

      В 1880-х годах теория общественного  самоуправления потеряла большую часть своих сторонников. Государственная теория не проводила столь четкую грань между выборным самоуправлением и государственной администрацией, рассматривая их два механизма реализации единых целей и функций государственного управления. Статус и роль земских и городских выборных властей, действительно, несколько изменился. Однако особое политическое значение самоуправления, являвшегося до 1906 года единственно возможным путем представительства своих интересов в обществе, препятствовало его сближению с административной системой. Последняя же в течение второй половины XIX века пребывала в состоянии глубокого кризиса, поскольку в течение всего этого периода не последовало ни одной значительной реформы государственной администрации. В конце XIX – начале XX вв. российские ученые предпринимали попытки анализа специфики организации государственной бюрократии. «Однако, - пишет Г.В.Пушкарева, - в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на многие годы»².

      Из  западноевропейской и американской науки и практики советские ученые заимствовали и идеи рационализации управленческого труда в административном аппарате, основанной на принципах научного управления. В комиссариате Рабкрина (рабоче-крестьянской инспекции) было создано Управление по улучшению госаппарата, основным структурным звеном которого являлся Отдел нормализации. В 1924 г. после упразднения отдела его основные функции – «регулирование и направление работы государственных органов по саморационализации» – были переданы образованному при НК РКИ Бюро Организационного строительства («Оргстрой») и входящему в его состав Отделу Административной Техники (АТО). Аналогичные подразделения – «оргбюро» или так называемые «рационализаторские ячейки» - в течение 1924-1925 гг. были образованы в ряде центральных, республиканских и московских учреждений: Госбанке, Госстрахе, народных комиссариатах внутренней торговли, юстиции, финансов, просвещения, управлении делами Совнаркома, Мосторге и т.д. Основной задачей оргбюро являлась, прежде всего, рационализация делопроизводственных процессов и оперативных работ, например, организации курьерской связи, хранения и систематизации документов, учета персонала.

      «Административная техника» получила признание как  особое направление НОТ, заслуживающее научного исследования. В Москве был создан Институт техники управления, организовавший исследовательскую работу в этой области. Задачей «научной организации административной техники», по мнению Л. Бызова – одного из ведущих авторов журнала «Техника управления», являлось «создание наиболее рациональных, для каждого случая, технических приемов администрирования, т.е. приемов делопроизводства, учета, планирования и т.д.»³. Методологической основой исследования «административной техники» являлось утверждение о «принципиальной однородности» организаций любого типа, в частности, органов государственного управления и промышленного предприятия. Однако этот тезис, сформулированный еще Анри Файолем, приобрел несоответствующее, гипертрофированное значение, был возведен в абсолют. Е. Розмирович – одна из выдающихся ученых-нотовцев, возглавлявшая официальный печатный орган АТО – журнал «Техника управления», призывала направить усилия рационализаторов на «индустриализацию государственного управления». «Единство основы управленческого процесса и процесса производственного … является для нас аксиомой, не требующей дальнейших доказательств». «К тейлоризму, как методу организационного анализа, к фордовскому конвейеру с его стальной системой, как к конечной цели и конструктивной модели каждого управленческого процесса» – таков был лозунг, выдвинутый Е. Розмирович⁴.

      Идея  «индустриализации» и механизации  управления нашла много сторонников и рассматривалась как основное средство борьбы с бюрократизмом, сокращением очередей в органах управления. Ученые-нотовцы пытались использовать те же средства изучения и оптимизации труда служащих, какие использовал Ф.Тейлор и его последователи на промышленных предприятиях: например, хронометраж операций людей при письме. Так, Л. Бызов установил зависимость скорости письма от частоты маканий пера, которое, в свою очередь, зависело от уровня чернил в чернильнице. А П.Троянский изобрел чернильницу с постоянным уровнем чернил. В нотариальных конторах был внедрен метод конвейера, используемый в производстве. Методология «производственной трактовки» управленческого труда предусматривала крайнюю схематичность организации управления. Так, прием новобранцев изображался как производственный процесс, состоящий из следующих циклов:

1. цикл приема материала;
2. цикл браковки и сортировки материала;
3. регистрация уже полученного продукта и распределение его по соответствующим войсковым частям»⁵.