Организационные основы создания государственного финансового контроля

Следует отметить, что для  развития этой системы, в первую очередь, необходимо предотвратить отток  «кадрового капитала» в частный  сектор экономики, привлекать и использовать уже накопленный огромный практический опыт отечественных специалистов в  области экономики и финансов (кадровый резерв), привлекать молодых  специалистов, создав для этого надежную систему мотивации. Последний аспект особенно важен для стабильного  развития отечественного ГФК.

В целях формирования и  реализации программы реформирования и развития ГФК целесообразно  создать Временную межведомственную комиссию по организации и развитию системы ГФК. Указанная комиссия должна осуществлять координацию действий министерств, ведомств, иных федеральных  органов исполнительной власти, а  также органов исполнительной власти субъектов РФ по участию в разработке и реализации соответствующих мероприятий. Особая актуальность проблемы обусловливает  необходимость начать осуществление  преобразований российского ГФК как можно раньше.

Следует отметить, что реформа  системы ГФК начата одновременно с процессами экономических реформ и реформирования государственного устройства. Однако отсутствие четкой стратегии реформирования ГФК может  и не привести к формированию системы  контроля. Поэтому, утверждая, что реформа  ГФК «должна быть начата», мы имеем  в виду, что она должна идти именно в верном направлении. Реформирование ГФК должно быть приоритетной задачей, так как не только имеет особо важное социально-экономическое значение, но и играет первостепенную роль в становлении демократического государства.

Для решения проблемы финансового  обеспечения, хотя бы частичного реформирования и развития ГФК целесообразно  создать Фонд развития ГФК, закрепив право Счетной палаты РФ и субъектов  Федерации взыскивать в данный фонд определенный процент от суммы выявленного  по результатам проверок ущерба. В  данный фонд средства также могут  поступать в виде добровольных взносов  как физических, так и юридических  лиц. Средства этого фонда позволят улучшить, в первую очередь, материально-техническую, учебную и научно-исследовательскую  базу, позволят создать материальную заинтересованность у контролеров, будут расходоваться на социальные мероприятия и т.д.

В быстро изменяющихся условиях становления правового государства  и рыночной экономики формирование системы государственного контроля не может быть кратковременным процессом  с заранее заданными результатами. Например, любая реструктуризация органов  контроля на первых порах будет сопровождаться определенными трудностями организационного характера: нехваткой квалифицированных  кадров; низким уровнем их финансового  и материально-технического обеспечения; необходимостью значительной корректировки  существующей нормативно-правовой базы, методологического обеспечения  и т.д.

Поэтому реорганизацию ГФК  необходимо осуществлять продуманно, поэтапно на протяжении ряда лет, дабы не нарушить нормальный ход процессов  управления. Резкие шаги в этом направлении  вообще чреваты остановкой процесса достижения целей ГФК, потерями государственных  ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые  могут воспользоваться слабыми  местами в финансовых и контрольных  системах, возникающими в ходе любой  реорганизации.

Иными словами, реструктуризацию системы ГФК необходимо проводить  синхронно с изменением функций  управленческих звеньев в части  контроля. Например, на период реструктуризации, а точнее - отвлечения работников оргзвеньев ГФК в процессе смены их функций, целесообразно создать временную систему поддержки контрольных функций реструктурируемых органов. В то же время периодически должна производиться оценка достигнутого, т.е. анализ действенности системы, а при необходимости – уточнение концепции в соответствии с меняющимися политико-экономическими условиями.

3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ  В СИСТЕМЕ: ЦЕНТР – ОКРУГ  – ОБЛАСТЬ

Без сильного финансового  контроля систему национального  управления нельзя считать завершенной, ни одно государство, независимо от общественного  устройства, уровня развития, размера  и т.д., не то что развиваться, а  просто существовать без него не может. В стране без твердой контрольной  руки неизбежны надорванность, полное успешное опустошение, развал государственности.

Чем ниже уровень развития производительных сил, общественного  сознания, тяжелее обстановка в стране, тем сильнее требование к регулированию. Но вместе с тем, с техническим  и общественным прогрессом, в геометрической прогрессии, повышаются требования к  силе, глубине, организованности, подвижности  финансового контроля.

Несмотря на прилагаемые  в последнее время усилия, невообразимый  беспорядок в финансовых отношениях не уменьшается. Безуспешность в  этом отношении – результат реконструкции  системы финансового контроля без  решительного отбрасывания пережитков старого, слепого копирования западных моделей, принятия смелых неординарных решений.

Чтобы поправить это положение, следует решительно приступить к  созданию широкой компьютерной системы. Речь идет о компьютеризации системы  контролирующих органов. Это позволит создать информационный механизм, позволяющий  в корне перестроить финансовый контроль в стране в соответствии со стоящими сегодня задачами.

По данным платежных документов бюджетных, некоммерческих и коммерческих структур можно в каждый момент получать приток информации, характеризующий  перемещение денег и товаров  в форме матричного баланса. Из записей  в таком балансе видны все  прошедшие за соответствующий период платежные операции по их экономическому содержанию и вызванные ими хозяйственные  последствия. При соответствующем  расположении счетов матрицы, в зависимости  от объекта учета, можно получать высококачественное, четкое отображение  функционирования соответственно предприятия, области, округа, отрасли, народного  хозяйства. Важно, что в матричном  балансе сальдо по каждому счету  – сигнал тревоги о возникновении  заторов, отклонений, других дефектов на определенном участке деятельности, при появлении которых по матрице  платежного оборота можно сразу  же находить пути снятия возникающих  проблем, комплексно, сбалансированно  и последовательно менять ситуацию.

Такой информационный комплекс, в свое время экспериментально апробированный в одном из районов Москвы и  в Нижнем Новгороде, одобренный и  рекомендованный для практического  использования Правлением банковской системы страны, позволяет преобразовать  управление по цепи предприятие –  область – округ – центр, поднять  на качественно более высокий  уровень учет, финансирование, расчеты, кредитование, маркетинг, укрепить экономическую  безопасность страны.

Мы убеждены, что непрерывный  и глубоко проникающий платежный  мониторинг, являясь информационной базой нового поколения, открывает  широкие перспективы в устранении язвы сегодняшнего механизма регулирования  воспроизводства в стране, хилости  финансового контроля и создает  информационный фундамент для проведения в стране реформы контрольно-финансовой системы.

Все платежные документы  автоматически сортируются и  систематизируются на однотипные группы исходя из экономического содержания отражаемых в них операций и в  соответствии с позициями матричного баланса платежного оборота.

Поэтому отпадают затраты  на подборку и разнос документов, их уяснение осуществляется в значительной мере механически, за считанные секунды, тщательному осмыслению подвергаются лишь нетиповые операции. Счет происходит с помощью электронных средств, становится ненужным ведение учетных  записей и накопительных документов, обработка расчетных сведений.

Все это, в сочетании с  использованием электронных таблиц и данных в аналитической матричной  форме, поточностью проверочных  действий благоприятствует сосредоточению работы по поддержанию финансового  порядка в субъекте Федерации  в одних руках – службе его  Главного контролера. Основные задачи Главного контролера – исполнение в области бюджетов всех уровней, обеспечение ее финансового благополучия, всемерная и скорая мобилизация  финансовых резервов, искоренение рвачества, разбазаривания, разграбления, коррупции, перекосов в структуре распределения и потребления. В круг задач Главного контролера входит и организационно-методическое руководство надзорно-ревизионной работой в регионе, программное обеспечение автоматизированной обработки платежных данных, организация сбора, анализа и хранения финансовой информации, своевременная подготовка проекта годового бюджета области.

Возложение ответственности  за финансовое положение в административно-хозяйственном  районе на одно лицо не представляет открытия. Должность Главного, или Генерального контролера в регионах издавна существует в Англии, Франции, Германии, Италии, США, других странах, была она и в дореволюционной России и никто и никогда не подвергал сомнению ее необходимость.

Для успешного решения  возлагаемых на него задач Главный  контролер должен быть наделен определенной совокупностью прав. Это, прежде всего, осуществление своей деятельности от имени Министерства финансов, внесение предложений по корректировке финансовых и плановых прогнозов, свободный  доступ к финансовой отчетности, наложение  на виновных должностных лиц денежного  начета, возбуждение перед губернатором ходатайства о наложении на нарушителей  финансового порядка дисциплинарного  взыскания.

Служба Главного контролера тесно взаимодействует с областным  представительным собранием и администрацией, их интересы и задачи сливаются в  единое контролирующее региональные финансы  устройство.

Работники службы Главного контролера шаг за шагом, выборочно  и на высоких скоростях без  отрыва специалистов проверяемых структур от своих текущих обязанностей на составление справок, объяснений, подбор документов спокойно и вдумчиво изучают, проверяют по поступающим непрерывной  чередой матричным платежным  данным получение и расходование проверяемым звеном федеральных, региональных, местных и внебюджетных денежных ресурсов, корректность отражения финансовых операций и платежного оборота в  целом в матричном балансе предприятий, организаций, населенных пунктов, области.

Служба Главного контролера с помощью электронной информационной технологии высвечивает «рентгеновскими  лучами» все поры функционирования государственных финансов, живо вскрывает  ошибки и нарушения использования  бюджетных средств по нецелевому назначению, незаконные перебросы денег  между бюджетными статьями, «застревание» в учреждениях полученных ими доходов и недофинансирование вследствие этого других бюджетных организаций и т.п. Очевидно, что при таком неослабном наблюдении за бюджетными отношениями практически исключается возможность превышения открываемых агломерациям ассигнований и их использование не по назначению, других злоупотреблений, срывов в организации государственного финансирования, достигается, при необременительном аппарате и низких затратах, коренной перелом в проведении ревизий.

По нашему мнению, Главный  контролер должен быть независимым, обладать большой свободой действий, быть недосягаемым в решении финансовых вопросов для влияния на него любого регионального чина, включая губернатора. Поэтому целесообразно, чтобы Главный контролер назначался Министерством финансов РФ, считался высшим доверенным лицом, финансовым стражем и оком государства в крае, области, автономной республике.

Будучи высшей финансовой контрольной инстанцией в субъекте Федерации, Главный контролер должен иметь право в случае необходимости  в любой момент придти на заседание областной Думы и сделать заявление о финансовых преступлениях областных чиновников, крупных нарушениях в расходовании в регионе государственных средств, складывающемся в нем тревожном экономическом положении, необходимости срочного принятия соответствующих чрезвычайных мер.

На первый взгляд, из ставящихся перед Главным контролером задач  и огромных потенций новой организации  бюджетного процесса в областях, краях, автономных образованиях вытекает возможность  прямого переподчинения ему финансовых звеньев всех ведомств субъектов  Федерации. Однако думается, что это  все-таки не так. Организационное сведение службы Главного контролера и финансовых подразделений областных административных ведомств в одну систему ведет  к тому, что у них неизбежно  возникают общие корпоративные  интересы, а служба Главного контролера переобременяется в ущерб своей  основной задаче, неукоснительному поддержанию  бюджетного процесса в регионе, другими  функциями. Все это, естественно, негативно  сказывается на требовательности, жесткости, качестве финансового контроля в  регионе за состоянием бюджетного порядка.

Ключевые фигуры службы Главного контролера, отвечающие за платежный  оборот областных ведомств, могут  вводиться в состав их распорядительных органов с правом совещательного голоса.

Функции представителей института  Главного контролера в учреждениях  областной исполнительной власти не ограничиваются сбором негативных фактов и оперативным устранением нарушений. Они могут излагать и отстаивать еще на стадии рассмотрения решений  свое мнение по проектам смет, контрактов, накладных расходов бюджетных организаций, снятию их с государственного финансирования, контролировать цены, нормы, прогнозы, задания, убытки, решение других вопросов, связанных с движением государственных  денежных средств.

При несогласии с проверяемой  организацией инспектор составляет акт и представляет его с обоснованием своей позиции руководству проверяемого звена. Последнее в праве не соглашаться  с финансовым инспектором и претворять в жизнь под свою ответственность  собственное решение. Инспектор, ни в коей мере не стесняя свободы действий организации, не будоража ее, берет данный вопрос под контроль, наблюдает за получаемыми результатами. Если в течение, скажем, календарного года выявится ущербность подхода администрации и правота инспектора, то ведомство по решению суда возмещает казне нанесенный ей ущерб и принимается предложение службы Главного контролера. Очевидно, что подобный подход к разрешению спорных вопросов по их существу не ведет к задержкам и сбоям в работе подразделения, соблюдаются права руководства и интересы бюджета, не гасится инициатива сотрудников, резко снижается количество жалоб, бессмысленных склок, споров, в конечном итоге уверенно осуществляется наиболее приемлемая мера, повышается ответственность и проверяемых, и проверяющих.