Организационные основы создания государственного финансового контроля

В принципе, ГФК можно  представить как сложную социально  ориентированную систему. В системе  ГФК, по нашему мнению, можно выделить следующие основные элементы:

• организационная структура (включая ее звенья - органы контроля, статус и порядок их взаимосвязей);
• методологическая основа (определения понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ГФК);
• нормативно-правовая база;
• научно-исследовательская и учебная база, кадровое обеспечение;
• материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числе финансовые ресурсы, техника, помещения и т.д.);
• информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций).

На рис. 1 раскрыты основные направления ГФК, параметры его  объектов: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность оргструктуры. Указанные параметры выступают своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность так или иначе, в конечном счете, включены в вышеприведенные). Например, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов устанавливается соблюдение полноты, точности, своевременности и иных моментов, предусмотренных законодательством.

Рис. 1. Параметры государственного финансового контроля

В конечном итоге, проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера  позволяет поддержать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить  в них необходимую коррекцию.

Целесообразность – категория, охватывающая не только характеристику целевого расходования государственных  средств и использования приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам. С точки  зрения эффективности проверяется  не только экономное и оптимальное  управление и использование государственных  финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения государственных  программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими  затратами и наибольшим эффектом.

Последнее из основных направлений  – оптимизация организационной  структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура  аппарата, и численность, и распределение  обязанностей между ответственными работниками государственных органов  и их взаимодействие, анализируются  процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти, анализируется  их способность принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры  информационных потоков и т.д.

Эта область ГФК тесно  связана с административным контролем (контролем исполнения). Следует  отметить, что оптимальность организационной  структуры непосредственно влияет (можно сказать, изначально) как на целесообразность, так и на эффективность  финансового управления (впрочем, как  и в любой организации), но, в  силу своей специфики, эта область  выделена в самостоятельное направление  контроля.

Остановимся на практических вопросах организации государственного финансового контроля.

Необходимо признать, что  отсутствие правильной и четкой стратегии  реформирования органов контроля, непоследовательность действий и прямые ошибки не позволили  создать эффективно функционирующую  в условиях перехода к рынку государственную  систему контроля в Российской Федерации. На наш взгляд, вообще отсутствует  официальная позиция по поводу государственного контроля. Например, в Конституции  РФ о всех ветвях государственной власти сказано много, но слишком мало об органе, выполняющем контрольные функции (о Счетной палате РФ) – обеспечивающем саму эту власть и управление государством. По нашему мнению, основные положения (как минимум – статус и компетенция основных органов, их система) должны быть закреплены конституционно или в специальном законе.

Отсутствует концепция системы  ГФК – не говорится ни слова  о данной системе не только в Конституции  РФ, но даже в федеральных законах. Совершенно очевидно, что такое положение  нельзя считать нормальным – это  значительно ослабляет российскую государственность и является одной  из основных причин ее кризиса.

Обобщим главные недостатки государственного финансового контроля.

1. Нет четкой и полной нормативно-правовой базы; ныне она характеризуется простым набором требований (между тем, отсутствует даже само определение государственного финансового контроля). ГФК не стандартизирован, следовательно, отсутствуют его методологическая база, общие правила, системность, повторяемость, стабильность. Частые проверки вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. Не применяются современные и опробованные в развитых государствах технологии контроля, не рассматриваются новые подходы к направлениям и приоритетам в деятельности органов ГФК.
2. Отсутствует надежная правовая, материально-техническая и социальная база деятельности государственных контролеров. Не отвечает требованиям происходящих реформ организация и осуществление деятельности субъектов ведомственного контроля (там, где он сохранился).
3. Практика прокурорского надзора показывает, что контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, является неэффективной, существующая система отчетности в некоторых из этих органов не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций.
4. Не определены достаточно четко место и роль каждого субъекта ГФК в его целостной системе, что порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности. Отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля (при условии полного охвата всех объектов). Деятельность контролирующих структур в значительной мере накладывается, происходит пересечение направлений их деятельности, что при отсутствии координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональная трата выделенных на контроль бюджетных средств. Органы ГФК слабо взаимодействуют, связи между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в политике контрольных органов, отсутствует единая информационная база, что не позволяет полностью владеть ситуацией и правильно ориентироваться в среде контроля. Отсутствует информационная система оповещения о выявляемых правонарушениях в сфере экономики. Зачастую проверяются одни и те же хозяйствующие субъекты, а другие на протяжении многих лет оказываются вне сферы контроля.

Все это говорит о том, что существующий государственный  финансовый контроль системой назвать  весьма сложно. Термин «система ГФК» в  настоящее время применим достаточно условно – существует, скорее, не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой  контролирующих органов.

В итоге, естественно, о высокой  эффективности ГФК говорить не приходится. В обоснование необходимости  усиления (а, точнее, создания) системы  ГФК может быть добавлен еще один немаловажный пункт: сильный и хорошо организованный ГФК за деятельностью  экономических единиц – реальная и единственная альтернатива, по крайней  мере на уровне коммерческих организаций, власти организованной преступности.

С нашей точки зрения, слабая система контроля, отсутствие продуманной концепции ГФК –  следствие традиционной недооценки его роли и значения. Причина такого положения дел видится, прежде всего, в недостаточном развитии в нашей  стране науки о контроле, в недостатке специалистов в этой области, в упрощенном представлении о проблемах контроля у многих государственных чиновников и руководителей организаций. Негативное отношение к государственному контролю у руководителей хозяйствующих  субъектов сформировалось, как нам  представляется, в результате ошибок, допущенных при многочисленных и  зачастую неудачных попытках создания контрольных систем при социализме.

Одно из очевидных проявлений недооценки контроля - недостаточное  внимание к вопросам ГФК со стороны  ученых и практиков. Не развита соответствующая  научно-исследовательская база, практически  отсутствуют учебный материал и  современные научно-практические разработки, очень мало свежей литературы по вопросам госконтроля. За последние годы появились  новые звенья в структуре ГФК, но, тем не менее, наблюдается очень  мало дискуссий по поводу их эффективности, целесообразности, путей совершенствования. То, что внутри существующей системы контроля нет ни научных, ни учебных структур, еще раз свидетельствует о ее отставании от требований жизни и современной науки.

В принципе, отсутствие научной  теории контроля, учитывающей закономерности развития России, является одной из главных причин, тормозящих не только формирование действенной правовой базы контроля, но и практическое создание тесно взаимодействующих друг с  другом элементов единой государственной  контрольной системы.

Если и дальше уделять столь мало внимания проблемам ГФК, то нельзя ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, что будут предотвращены казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства в сфере хозяйствования. Тем более, что развития ГФК требует и перспектива вхождения нашей страны в сообщество развитых государств (уже сейчас этого от нас требуют государства и международные организации-кредиторы). Поэтому преодоление отставания, как в области теории, так и в практике ГФК являются одной из основных и актуальных задач сегодняшнего дня.

Особо приоритетными являются мероприятия по укреплению контроля за исполнением доходной и оптимизацией расходной частей бюджета, т.е. вопросы усиления и совершенствования контроля за поступлением и расходованием государственных средств.

В целом для повышения  роли государства в регулировании  рыночной экономики необходимо скорейшее  решение вопросов и реальные действия, связанные с формированием основательной  нормативно-правовой базы ГФК, его современного методологического, инструктивного и  материально-технического обеспечения, с созданием условий для комплектования органов ГФК высококвалифицированными и надежными кадрами. Должны быть решены и проблемы улучшения социальных условий жизни сотрудников контрольного аппарата, стимулирования труда государственных  контролеров (например, уровень оплаты их труда должен быть достаточно высок, чтобы гарантировать их независимость  и результативность), обеспечения  их физической защиты.

Итак, для того, чтобы ГФК  в России был действительно эффективным  и соответствовал уровню развитых государств, необходимо произвести существенные преобразования.

В первую очередь, с учетом достижений международной науки  и практики, российских особенностей, конституционных и правовых норм должна быть разработана концепция  реформирования и развития ГФК, создания его системы. Уже формулирование концепции, идеи, заложенной в ней, являясь актом государственного значения, потребует основополагающих государственных решений.

Большое значение для успешного  проведения мероприятий по реформированию и развитию ГФК имеет легитимизация участия органов ГФК (их представителей) в законо- и нормотворческой деятельности. Например, им целесообразно не ограничиваться экспертизой законопроектов и пакетов различных документов, касающихся вопросов, связанных с формированием, распределением и использованием государственных финансов и материальных ценностей (имущества), их учетом и контролем (включая акты ведомственного характера). Органы контроля должны принимать на себя большую ответственность посредством формально установленного санкционирования. На наш взгляд, должен быть установлен более строгий порядок экспертной оценки и визирования нормативно-правовых актов до их регистрации Минюстом России. В этом плане органами ГФК (в частности, Счетной палатой Российской Федерации), прежде всего, должны быть оценены все возможные финансовые последствия этих актов (в том числе в аспекте материально-технического и организационного обеспечения их реализации).

Основные направления  реформирования и развития системы  ГФК нам представляются следующими:

• приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;
• реформирование организационных структур;
• формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы;
• формирование системы процедур ГФК;
• создание современной научно-исследовательской и учебной баз по международным образцам, формирование системы кадрового обеспечения;
• организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;
• материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования системы ГФК;
• разработка механизмов совершенствования ГФК.

Следует отметить, что свойства системы ГФК развиваются под  влиянием управляющих воздействий  и сами являются факторами управления. Важнейшими из таких факторов являются способность системы аккумулировать и эффективно использовать свои ресурсы  и потенциал развития, а также  восприимчивость к нововведениям. Необходимо также проанализировать и максимально использовать имеющиеся возможности, а также стартовые условия развития.

Поясним это на примере  системы кадрового обеспечения  ГФК. В данной системе предполагается наличие следующих основных элементов:

1. механизмы назначения руководителей органов ГФК;
2. определение количества и профессионально-квалификационных характеристик персонала;
3. набор и распределение кадров, комплексная оценка их работы, периодическая аттестация;
4. система профессионального развития кадров – методы определения потребности в доподготовке кадров, программы и технологические процессы их подготовки (обучения) и переподготовки;
5. система должностного развития, ротация и должностное продвижение;
6. регламенты взаимоотношений;
7. дисциплина труда;
8. мотивация труда;
9. бихевиоральные аспекты взаимоотношений контролеров между собой и с работниками контролируемых организаций.