Проблемы государственного земельного кадастра

3.2 Федеральная  целевая программа «создание  автоматизированной системы ведения  государственного земельного кадастра».

  25 октября  2001 года Президент Российской Федерации - Владимир Владимирович Путин подписал Земельный кодекс и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". И 25-го же октября 2001 года вышло Постановление Правительства "Об утверждении федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на (2002-2007 годы)".

  Введением в действие нового земельного кодекса, наряду с принятыми ранее Федеральными законами "О госземкадастре", "О землеустройстве" и "О разграничении госсобственности на землю" по сути завершен первый этап земельной реформы, основным результатом которого стало распределение земель в частную собственность граждан и юридических лиц.

  В исторической ретроспективе отношения к собственности как доминанты экономического строя общества претерпевали неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречия между ограниченностью привлекаемых в производство ресурсов и возрастающими потребностями людей. В поисках путей повышения эффективности производительных сил общество периодически трансформировало формы собственности на средства производства и механизмы государственного участия в управлении экономикой. Центральным звеном общественно-экономических отношений всегда выступали отношения земельной собственности.

  Земля представляет собой уникальный природный ресурс. Она является единственным местом существования  человечества, основным фактором организации  его производительных сил. Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость общественного регулирования правовых норм и условий землепользования.

  Вместе  с тем, в рыночной экономике земля  приобретает свойства товара и может  служить объектом имущественных  сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы других людей , не участвующих в сделках, и общества в целом.

  Поэтому введение рыночных отношений предъявляет  повышенные требования к системе  государственного учета земельных  участков, к контролю за их правовым статусом и рациональным использованием.

  Последнее предполагает, что часть дохода, который способен генерировать земельный  участков в силу своего местоположения, природных свойств и имеющихся  улучшений, не обусловленных хозяйственной деятельностью самого владельца, может служить источником удовлетворения общественных потребностей в виде рентных платежей. Это в свою очередь, требует мониторинга стоимостных характеристик земельных участков как средства производства и объектов инвестирования.

  И, наконец, земля является базисной субстанцией  недвижимости. Согласно статье 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относят: земельные  участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.

  Законом установлено, что права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации (ст. 131 Гражданского кодекса РФ). Тем самым объекты недвижимости имеют двойственную природу: с одной стороны, это объекты права, а с другой стороны - это прочно связанные с землей физические объекты (непосредственно или через объект, частью которого он является), а также собственно земельные участки. Для того, чтобы определить понятие "объект недвижимости", необходимо установить, должен ли любой земельный участок или прочно связанный с землей объект рассматриваться как объект недвижимости.

  Законодательно установленное определение недвижимости носит общий характер и не содержит правил и признаков, на основании которых из множества недвижимого имущества можно выделить отдельные объекты недвижимости.

  К факторам, позволяющим выделить из множества  недвижимого имущества отдельный объект недвижимости, относятся: наличие права, возможность физического обособления и назначение объекта. В соответствии с этим объект недвижимости есть юридически определенная часть недвижимого имущества, которая при этом обособлена или может быть обособлена физически в такой мере, при которой обеспечивается возможность ее использования по назначению. Из данного определения следует, например, что земельный участок в 5 кв. м не может быть объектом недвижимости, предназначенным для капитального строительства, но может быть объектом недвижимости, который выделяется из состава одного земельного участка и продается собственнику соседнего земельного участка.

  Вопрос  о том, в какой мере обособляемый имущественный объект может использоваться по назначению, требует - и это одно из направлений нашей будущей деятельности, самостоятельного нормативного и законодательного регулирования. Поскольку земля является базовой субстанцией недвижимости, имущественные правоотношения, связанные с недвижимостью, определяются прежде всего формами земельной собственности. Не случайно, вопрос о праве земельной собственности на протяжении двадцатого столетия был и пока остается в нашей стране объектом ожесточенного противоборства различных политических сил в стремлении повлиять на общественно-политический строй будущей России.

  Земля России в течение 70 лет находилась в монопольной  собственности государства. Конституция  РФ, принятая 12 декабря 93 года, восстановила право частной собственности  на землю. По российскому законодательству собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

  Таким образом, необходимо признать, что наличие  в стране системы, обеспечивающей гарантии прав собственности на землю и  иные объекты недвижимого имущества, в условиях рыночной экономики является настоятельным требованием осуществления расширенного воспроизводства. В Российской Федерации такой системой является регистрация права на объекты недвижимости и государственный земельный кадастр. И сегодня можно с уверенностью сказать, - такой кадастр в России существует.

  В соответствии с мировой практикой понятие  земельной собственности следует  рассматривать как комплекс земельно-имущественных  прав, регламентирующих конкретные условия  землепользования. Строго говоря, владельцу передается не земля как физическое тело, а комплекс имущественных прав по общественно полезному использованию данного участка. Поэтому система земельно-имущественных отношений носит характер, ограничивающий права отдельных собственников в угоду общественным интересам.

  Земельно-имущественные  отношения выделяются в особую социально-экономическую  категорию не только из-за специфики  земли как уникального объекта  всеобщих многоцелевых интересов, но также  в силу двойственности состояния  земельного фонда, участвующего в общественном воспроизводстве одновременно в качестве природного фактора и товара.

  Соответственно  этому множество общественных интересов  в отношении земли можно условно  разделить на две группы:

  интересы  эффективного освоения природных свойств земельных ресурсов (технологический аспект);

  интересы  товарно-денежных параметров земельной  собственности (социально-экономический  аспект).

  При распределении  земельных ресурсов первая группа общественных интересов ориентируются на параметры функционально-хозяйственной структуры земельного фонда: на масштабы, пропорции и приоритеты его распределения по степени хозяйственного освоения; виды и категории земель; типы их целевого использования; интенсивность эксплуатации и продуктивность земель, их геологическое и экологическое состояния. При этом возникающие противоречия общественных и индивидуальных интересов не носят антоганистический характер.

  Вторая  группа общественных земельных интересов  направлена на социально-экономическую  структуру земельной собственности по составу, сочетанию и пропорциям ее конкретных форм. Здесь речь идет о соотношениях величин земельной собственности государства, собственности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, различного типа предпринимательских структур, различных групп населения, иностранных землевладельцев. При этом интересы общества ориентированы на оптимальное, с его точки зрения, использование земельных ресурсов, а интересы отдельных собственников - на сохранение за ними приобретенных имущественных прав на землю, независимо от эффективности ее эксплуатации. Отсюда проистекают противоречия между интересами различных слоев и групп населения, сопровождающиеся серьезными конфликтами.

  С точки  зрения сохранения экологического баланса  среды обитания людей и восстановления полезных свойств экосистемы, утраченных в процессе хозяйственной деятельности, в первом случае просматриваются интересы и зависимости по поводу регенерации земельного ресурса как природного компонента, во втором случае - как специфического товара.

  В первом случае совокупность общественных интересов  служит основанием для компромисса  в отношении людей, задач, механизмов и источников финансирования мероприятий  по сохранению и приумножению полезных свойств земельного и территориального фонда конкретного региона.

  Во втором случае предметом интересов служит деятельность по поддержанию на должном  уровне товарных свойств земельной  собственности путем регулирования  ценовых параметров на земельном  рынке, создания условий для сохранения ликвидности земельных участков, их эффективного рыночного оборота, сохранения реальной стоимостной формы и т.д. При этом интересы общества и конкретного владельца по одним позициям совпадают, а по другим - вступают в противоречие. Так они совпадают по сохранению рыночной цены земли как залоговой стоимости и не столь гармоничны в оценке земли в целях ее налогообложения.

  При исследовании оснований для выделения земельных  отношений в особую социально-экономическую  категорию следует добавить еще  два важных обстоятельства. Одно из них состоит в том, что земельный ресурс участвует во всех сферах процесса воспроизводства. Так, в стадии производства жизненных средств и ресурсов земля входит в затратную составляющую, определяя через свои ценовые параметры величину общественно-необходимых и индивидуальных издержек. Изъятие ренты налоговыми методами включает земельный фактор в сферу распределения, а пространственно-географические параметры земельного участка оказывают влияние на направления, интенсивность и скорость движения созданного продукта, обеспечивая участие земельного фактора в сфере обращения и потребления.

  Таким образом, будучи объектом всеобщих интересов  и "сквозным" фактором процесса воспроизводства, земельно-имущественный комплекс становится центральным, базовым элементом общественных отношений.

  Другое  важное обстоятельство состоит в  том, что земельный ресурс как  объект недвижимости невозможно физически  изъять и переместить в пространстве, переработать и растворить в другой пространственно мобильной продукции, использовать и амортизировать без остатка. Это специфическое свойство земельной собственности позволяет обеспечить приоритет общественных интересов над индивидуальными, - общество обладает свободой действий в изменении норм землепользования и содержательного наполнения прав землевладельцев.

  Указанная особенность земельной собственности  создает объективные предпосылки  и технологические возможности  для вмешательства правомочных  органов во взаимосвязи и взаимоотношения  между людьми, возникающие при распределении, перераспределении, использовании земельных ресурсов. Это вмешательство может опираться как на административную, так и на экономическую основу, быть более или менее командно-бюрократическим или либерально-рыночным. Но при любых вариантах общество остается главным консолидированным хозяином территориально-земельных ресурсов, регулирующим в различных правовых формах земельно-имущественные отношения.

  На территории России сосредоточено 55% черноземных  почв мира, 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород. Столь же масштабны и другие природно-ресурсные показатели.

  По данным государственной статистической отчетности земельный фонд России составляет 1709,8 млн. гектаров земли, т.е. 12,5 % мировой  территории и 420 млн. гектаров континентального шельфа.

  Начатые в 1990 году общественно-экономические  преобразования в России привели  к значительным изменениям в структуре  земельного фонда страны, обусловленные  появлением многообразия форм собственности. В собственности граждан, их объединений и юридических лиц находится 129,1 млн. га или 7,6 % всех земель. Подавляющая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время находится в руках частных собственников.

  На долю земель государственной и муниципальной  собственности приходится 92,4 %. Несовершенство законодательной и нормативной базы пока не позволяет фактически разграничить государственную собственность по уровням государственного управления и учесть по отдельности федеральные, муниципальные и земли субъектов федерации, но Федеральный закон "О разграничении госсобственности на землю" уже принят и вступает в силу с 17 января 2002 года. Предстоит большая работа по реализации этого закона.