Гражданское право в системе российского законодательства

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. в качестве самостоятельного направления названо уголовное преследование, осуществляемое в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. При этом содержание указанного направления не раскрывается. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. оно упоминается лишь как одно из средств реагирования. В ст. 1 этого закона говорится, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение нарушений, привлечение виновных лиц к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В ныне действующем законе уголовное преследование обособлено от надзора и трактуется как предварительное следствие и поддержание обвинения в суде³⁹. Это не совсем верно. Уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений, в частности, прокурор принимает меры по установлению личности преступника, дает указания о квалификации социально опасных деяний, привлечении его в качестве обвиняемого и т. д. Оно же проявляет себя и при опротестовании приговоров ввиду мягкости наказаний и даже при исполнении обвинительных приговоров.

В широком смысле слова уголовное преследование — это борьба с преступностью, т.е. с социально опасными нарушениями законности, путем применения к виновным лицам уголовных наказаний (мер принуждения). Прежде всего, преступник должен быть изобличен в совершении преступного деяния, а потому уголовное преследование начинается с надзора за расследованием преступления и продолжается при предварительном следствии (если оно проводится прокуратурой). При участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел им принимаются меры, гарантирующие применение судами к виновным лицам справедливых уголовных наказаний. Кроме того, наказание должно быть реальным, т. е. преступник обязан претерпеть все невыгодные последствия своего социально опасного противоправного поведения. Завершающий этап — надзор за законностью исполнения судебных приговоров.

Как видим, уголовное преследование  не может быть отдельным, самостоятельным направлением деятельности прокуратуры. Это сложная функция, реализуемая при осуществлении почти всех отраслей прокурорского надзора.

В Законе о прокуратуре  Российской Федерации от 17 январи 1992 г. в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделялось расследование преступлений (п. 3 ст. 2). В ныне действующем законе такое указание отсутствует. Но, как уже отмечалось, в нем выделено уголовное преследование, которое включает в себя и расследование преступлений. При любой реформе следственного аппарата прокуратура не должна быть лишена полномочий по проведению предварительного следствия, ибо расследование уголовных дел — деятельность надзорная и иной быть не может.

Как известно, прокурорский надзор заключается в выявлении и устранении любых нарушений законности, наиболее социально опасными из которых являются преступления. Борьба с ними приобретает особую форму — форму расследования. Прокуроры не только надзирают за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, но и сами производят расследование уголовных дел.

Третий вид государственных  органов, также оказавших влияние на формирование отрасли прокурорского надзора,— карательные, исполняющие определяемые судами уголовные наказания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содержатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюдением законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учреждении, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять неприкосновенность личности, предоставленные осужденным права.

В Законе о прокуратуре  Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данная отрасль именуется надзором за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Ее можно именовать проще: надзор за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. Предметом данной отрасли является исполнение законов не только администрацией органов и учреждений, но и самими осужденными, допускающими множество нарушений законности вплоть до преступлений. К этой отрасли организационно тяготеет надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, являющихся также учреждениями лишения свободы. Специфика данной отрасли в значительной мере определяется целями уголовного наказания: исправление и перевоспитание осужденных в духе честного отношения к труду, исполнения законов, соблюдения правил общения людей. Прокурорский надзор призван активно способствовать реализации указанных целей, поскольку именно ими обусловлена активная властность надзора за соблюдением законности в местах лишения и ограничения свободы.

Четвертым видом государственных  органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федерации выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рассмотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их действующему законодательству приносить протесты в вышестоящий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуальные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.

Прокуроры нередко лично участвуют в рассмотрении дел судом и при разбирательстве обязаны реагировать на различные нарушения законности. Но отметим, что в отношении судов прокурор ни властью не располагает, ни решающего голоса ни по одному вопросу не имеет, а потому правильнее данное направление именовать надзором за законностью рассмотрения дел судами.

Вместе с тем и данное определение не совсем верно. Правосудие — деятельность неоднородная и подразделяется на два вида: но уголовным и по гражданским делам, им должны соответствовать и два вида надзорной деятельности прокуратуры: надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел и надзор за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, представляющие собой самостоятельные отрасли прокурорского надзора. Одна отрасль реализуется в уголовном судопроизводстве, другая — в гражданском процессе.

В литературе в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделяется участие прокурора в арбитражном процессе⁴⁰. Так же можно выделить еще одно направление: участие прокурора в рассмотрении судами административных дел. Безусловно, у каждого имеются свои особенности, но ввиду сравнительно небольшого объема работы прокуратуры в данной сфере нецелесообразно выделять указанные направления ее деятельности. Участие в арбитражном процессе следует присоединить к надзору за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, а надзор за законностью рассмотрения административных дел отнести к надзору за законностью рассмотрения судами уголовных дел.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. впервые выделено еще одно направление — «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это вызвано необходимостью усиления борьбы с участившимися посягательствами на права и охраняемые законом интересы граждан, но, думается, выделение такого направления не оправданно. Оно не может осуществляться самостоятельно, обособленно от других отраслей прокурорского надзора, ибо как бы растворяется в них. Защита прав и свобод человека и гражданина реализуется во всех отраслях прокурорского надзора: и в общем надзоре, и в надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, и в надзоре за законностью рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.

Против этого можно было бы возразить, сославшись на гл. 2 Закона о прокуратуре  Российской Федерации, в которой  специально регулируется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. И если есть специальная глава, то должна существовать и самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Но такой вывод представляется формальным.

Во-первых, по данному закону прокуратура  осуществляет надзор не за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина, а за исполнением законов (ст. 1). При выявлении нарушений законности прокуроры должны не только их устранять, но и восстанавливать нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан и других субъектов.

Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина реализуется прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов. Следовательно, специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не существует. Можно лишь говорить о специальной правозащитной функции прокурорского надзора, которая реализуется во всех его отраслях.

Во-вторых, гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре Российской Федерации, по существу, дублирует гл. 1 того же раздела, посвященную первой отрасли прокурорского надзора. В ней указываются те же субъекты, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. В ст. 27 гл. 2 говорится, что прокуроры используют предусмотренные ст. 22 закона полномочия, которые предоставлены им для осуществления общего надзора. Это еще раз подтверждает отсутствие специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ибо при наличии таковой были бы выделены и специальные отраслевые полномочия.

Вторая группа направлений — комплексные образования, они прямо не указаны в Законе о прокуратуре Российской Федерации, производны от отраслей, формируются из их элементов и представляют собой связь последних во взаимодействии. Эти направления группируются по видам нарушений законности в целях усиления борьбы с ними, которая не ограничивается рамками одной отрасли, а включает в себя и другие направления деятельности прокуратуры. Нередко борьба с определенными видами правонарушений начинается с одной деятельности, продолжается в другой, третьей... Например, при проведении общенадзорной проверки выявляется хищение государственной или муниципальной собственности. Возбуждается уголовное дело и осуществляется надзор за его расследованием. Предварительное следствие закончено, и дело передается в суд. Во время судебного разбирательства прокурор поддерживает государственное обвинение, а после вступления приговора в законную силу осуществляет надзор за исполнением уголовного наказания.

При определении рассматриваемых  направлений обычно учитываются  два условия: распространенность соответствующего вида нарушений законности и существенность причиняемого ими вреда. Выделение указанных направлений — способ привлечения внимания прокуроров к усилению борьбы с правонарушениями, при проведении которой происходит межотраслевая координация деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка.

При определении таких направлений  необходимо учитывать состояние законности в стране в целом, в областях, краях, республиках и даже в отдельных городах и районах. Иначе говоря, в зависимости от обстановки, складывающейся в стране и в отдельных регионах, они могут быть общероссийскими, областными, краевыми, республиканскими, городскими, районными. По тем или иным данным необходимо выяснить виды совершаемых нарушений, место и время их совершения, степень социальной опасности и т.д.

В современных условиях можно выделить несколько направлений анализируемой группы.

Первое — надзор за исполнением законов в сфере экономики. Соблюдение законности в данной сфере — основа прогрессивного развития общества. Но именно в ней совершается множество посягательств на государственную и муниципальную собственность: осуществляется незаконная приватизация предприятий, неправомерно создаются различные акционерные общества, консорциумы, фирмы, происходит вложение иностранных инвестиций, в результате чего многие предприятия оказываются под контролем других государств. Кроме того, руководители коммерческих организаций уклоняются от уплаты налогов, и государственный бюджет не пополняется. В подобной обстановке органы прокуратуры должны принимать решительные меры по борьбе с нарушениями законности, используя полномочия но всем отраслям надзора.

Второе комплексное направление  — надзор за исполнением законов в социальной сфере, назначение которого — обеспечить исполнение законодательства об охране здоровья граждан, защите прав потребителей, акционеров, трудовых, жилищных и иных прав граждан. Прокуроры надзирают за исполнением трудового законодательства, касающегося, в частности, увольнения граждан, своевременной выплаты заработной платы, пенсий, пособий, различных компенсаций. С целью обеспечить указанные выплаты прокуроры предъявляют в арбитражные суды иски к предприятиям-должникам, а взысканные суммы затем используются по назначению. С этой же целью проверяются взаимные расчеты между предприятиями, акционерными обществами по поставкам продукции, оплате транспортных услуг и т. д.

Третье направление — надзор за исполнением законов об охране природы. Вследствие недостаточности средств на проведение природоохранных мероприятий и безответственности руководителей некоторых предприятий, акционерных обществ совершаются нарушения природоохранного законодательства, поставившие экологическую обстановку в стране на грань катастрофы: происходят выбросы ядовитых веществ в окружающую природную среду, загрязняется воздух, реки и озера, беспощадно вырубаются леса, уничтожается растительный и животный мир. Надзор за исполнением законов об охране природы осуществляют территориальные, в той или иной степени военные и транспортные прокуратуры, а также специальные природоохранные прокурорские органы. Борьба с нарушениями природоохранного законодательства присуща всем отраслям прокурорского надзора.