Гражданское право в системе российского законодательства

Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора — предупреждение правонарушений¹⁵. Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.

При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.

Прокурорский надзор – деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфически надзорную функцию.

Природа прокурорского надзора по-разному отделяется в действующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. Но здесь он трактуется иначе. В соответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Конституцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.

В настоящее время обнаружилось стремление к его повышению. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.

Вместе с тем эта установка  не конкретизирует правовое положение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.

По-разному трактуется природа  прокурорского надзора и в литературе. Широкое распространение в свое время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор — высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти — Верховного Совета¹⁶. Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «Наименование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государственной власти СССР»¹⁷. Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.

Но вряд ли правильно отвергать  прокурорский надзор как "высшую форму  надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора  или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора – высшей специфической формы надзорной деятельности. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать, права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осуществляться и от имени Президента. Есть мнение, что прокуратура — правовой механизм реализации полномочий именно Президента¹⁸, что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от имени двух высших органов государственной илист Российской Федерации: Федерального Собрания и Президента и по своей природе является высшим надзором ни исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.

Исторически прокуратура и возникла именно как орган верховной власти. Впервые она была создана по Франции и 1302 г. по ордонансу короля Филиппа IV. Её основное назначение состояло в том, чтобы представлять интересы короля, а прокуроры назывались «людьми короля», По словам М.И. Веретенникова, генерал-прокурор «являлся в точном, полном смысле слова глазами короля, через посредство которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма»¹⁹. Примерно с той же целью по указу Петра I от 12 января 1722 г. была создана и прокуратура в России. В специально разработанном документе о должности генерал-прокурора говорилось: «...сей чин, яко наше око и стряпчий в делах государственных...»²⁰.

Прокуратура создавалась как представитель императорской, т. е. высшей, власти и осуществляла от ее имени постоянный контроль, или надзор, за действиями государственных органов с. точки зрения соответствия их законам²¹. После Октябрьской революции в России прокуратура возникла как орган, уполномоченный центральной властью на осуществление от ее имени надзора за исполнением издаваемых ею законов. В том же качестве, с определенными изменениями, она осуществляет высший надзор за исполнением законов и в настоящее время. В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая законы, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура надзирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не дается. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им надзирать за исполнением издаваемых законов.

Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая — законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая — правоохранительная, или правозащитная. Суть ее состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже — охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья — правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права.

§ 3. Цели и  задачи прокуратуры

При учреждении той или иной системы  органов, в том числе, прокуратуры, обязательно определяются цели и задачи, которые перед ними ставятся. В Законе о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. указываются задачи прокуратуры (ст. 2), в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. установка делается на ее цели (п. 2 и 3), а в Законе о прокуратуре Республики Казахстан от 17 января 1992 г. говорится о целях и задачах (ст. 3). Несмотря на различии и формулировках, особых расхождений в терминах «задачи» и «цели» нет, ибо оба отражают назначение прокурорских органов.

Главная цель прокуратуры — последовательная и решительная борьба с любыми нарушениями законности. В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР определена задача направить деятельность прокуратуры на всемерное укрепление законности и правопорядка в стране. В ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации и в п. 1. ст. 3 Закона о прокуратуре Республики Казахстан в качестве основной цели называется обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Верховенство закона — это подчинение ему всех субъектов, на которых распространяется его действие. Прежде всего необходимо обеспечить подчинение Конституции и законам Российской Федерации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, которые обязаны руководствоваться ими при принятии правовых актов. Но в связи с переходом к рыночным отношениям проявилась тенденция к расширению Самостоятельности регионов вплоть до выхода из состава РФ, что породило конфликты между ними и центральной властью. Сепаратизм и местничество получили достаточно большое распространение²².

Принятые в некоторых республиках  конституции существенно расходятся с Конституцией РФ. Например, в ст. 61 Конституции Республики Татарстан указано, что она является суверенным государством, т. е. субъектом международного права, и входит в состав России на правах ассоциации. Как известно, есть две формы объединения государств: федерация и конфедерация. Понятие «ассоциация» достаточно неопределенно, оно лишь условно означает какое-то объединение. В ст. 2 Конституции Республики Тува отмечено, что в период чрезвычайной ситуации в России на территории Республики Тува действует ее Конституция и принятые ею законы. Объявить же чрезвычайную ситуацию можно всегда²³. Конституцией Республики Саха (Якутия) предусматривается создание своих военных и иных формирований (ст. 70). Получается, что вооруженные силы создаются для защиты самостоятельности государства от посягательств другого государства и прежде всего — России. Это грозит войной, что, собственно, и произошло в Чечне. Республика Ичкерия имеет свою гвардию, которая в течение длительного времени вела войну с Россией, добиваясь полной самостоятельности. Дело дошло до того, что в республиках в качестве официального вводится национальный язык и отвергается русский, хотя «элитная» национальность в них не представляет большинства населения. Более того, парламент Татарстана в первом чтении принял закон, в котором предложено ввести латинский шрифт для письменного изложения мыслей и отменить «кириллицу», т. е. русскую азбуку²⁴.

В связи со сложившейся ситуацией  перед Российской Федерацией стоит важная задача — сохранить целостность Российского государства, пресечь всякие попытки его развала. Несмотря на предоставление самостоятельности регионам, государство должно оставаться единым, ибо образование своеобразных «удельных княжеств», как показывает история, приводит к разрыву экономических связей, столь необходимых для благополучного развития общества, к войнам, междоусобицам. И один из способов сохранения целостности государства — обеспечение верховенства федеральных законов на всей территории, подчинение им законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. При принятии законов и иных нормативных актов последние должны руководствоваться Конституцией и законами России. Прокуратура и осуществляемый ею надзор за исполнением законов — важная гарантия сохранения целостности государства, средство борьбы с нарушениями законности, кем бы они ни совершались, от кого бы ни исходили.

В связи со свержением царского режима в отдельных регионах страны возникли националистические, социальные тенденции к независимости, самостоятельности. Появилась законность «казанская», «калужская». Республика Татарстан объявила о своей полной самостоятельности и не признавала нормативные предписания России. В Калуге лидерствующая часть населения объявила о самоуправлении одной из губерний, чьи органы издавали акты, не соответствовавшие законам Российского государства. Именно тогда в целях пресечения развала страны и была создана прокуратура, обязанная надзирать за законностью правовых актов, принимаемых в различных территориальных образованиях.

История повторяется. И на основе ее опыта необходимо принять меры по строгому и точному соблюдению законности в Российском государстве. В качестве «ока» Федерального Собрания и Президента прокуратура обязана надзирать за исполнением принимаемых ими законов.

Как уже говорилось в Законе о  прокуратуре Российской Федерации, целью деятельности прокуратуры  является обеспечение не только верховенства законов, но и единства законности, что конкретизирует верховенство закона и в определенной мере расширяет его. Единство законности – это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоящих органов правовым актам вышестоящих. Например, решения, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Иными снопами, единство законности — это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного самоуправления.