Гражданское право в системе российского законодательства

 

 

 

 

 

 

К 59^

Печатается по постановлению редакционного совета

Уральской государственной  юридической академии

 

Рецензент

председатель научно-консультативного совета

при прокуратуре Свердловской области

заместитель прокурора области

кандидат юридических наук

Л. М. Ковалев

 

Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие.— Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999.- 140 с.

 

ISBN 5-7845-0077-5

 

Раскрываются роль прокуратуры  как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности, вопросы ее компетенции, принципы прокурорского надзора. Анализируются изменения, касающиеся статуса и правомочий органов прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ и новом Законе о прокуратуре Российской Федерации.

Студентам и аспирантам юридических  вузов, практическим работникам

 

ISBN 5-7845-0077-5

© Издательство Уральской государственной  юридической академии, 1999

 

 

 

Глава 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§ 1. Законность и прокурорский надзор в правовом государстве

 

В условиях изменений, происходящих во всех сферах жизни нашего общества, и перехода к рыночным отношениям в стране четко определился курс на формирование правового государства. Это отражено в ст. 1 Конституции РФ, прямо указывающей, что Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Правовым считается прежде всего  в высшей степени цивилизованное, подлинно демократическое государство, где признается равенство всех граждан независимо от возраста, пола, имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, идеологических убеждений. Все граждане наделяются широкими правами и свободами, позволяющими активно участвовать в любых сферах общественных отношений, а также несут определенные обязанности по обеспечению надлежащей организованности общества.

В правовом государстве власть принадлежит  народу. Это значит, что: а) законодательные и основные исполнительные органы создаются путем прямых выборов на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и осуществляют свои функции под контролем избирателей; б) гласность является одним из важнейших принципов государственной деятельности; в) народ непосредственно путем референдумов может принимать законы (именно так была принята ныне действующая Конституция РФ — Основной Закон нашей страны).

Специфический признак правового  государства — наличие в нем  законов, отражающих потребности прогрессивного развития общества. Будучи глубоко  демократическими, они призваны всемерно способствовать повышению производительности труда, созданию материальных и духовных ценностей в целях более полного удовлетворения потребностей населения. Тяжелый кризис, в котором оказалась наша экономика, может быть преодолен, если в законодательстве будет последовательно проводиться курс на повышение экономической заинтересованности граждан в результатах своего труда и их ответственности за исполнение обязанностей.

Вместе с тем само по себе принятие надлежащих нормативных актов не решает всех сложнейших проблем обновления общества. Содержащиеся в них правовые установления надлежит последовательно претворять в жизнь, в регулируемые ими общественные отношения. В правовом государстве законы, подзаконные акты должны быть реальными, а нарушения законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались, от кого бы ни исходили, — нетерпимыми, а потому с ними необходимо вести настойчивую решительную борьбу. Законность, т. е. строгое и точное исполнение правовых предписаний, — главнейший организующий фактор стабилизации общества. Обязанность строгого и точного исполнения законов, подзаконных актов приобретает всеобщий характер. Ее несут все без исключения государственные органы, общественные организации, предприятия, учреждения, должностные лица, граждане. Строгое соблюдение законности — наиболее существенный и характерный признак правового государства.

Переход к рыночным отношениям не означает ослабления роли государства  в руководстве обществом. В известном смысле она усиливается, заключаясь не только в издании законов, подзаконных актов, но и в обеспечении строгого и точного их исполнения. Это гарантия реальности проводимых в нашем обществе реформ. Более того, в реальности законов выражается и реальность государственной власти. Если первые не будут исполняться, власть утратит свою роль в руководстве обществом, станет номинальной, беспомощной. Стихийные процессы, происходящие в обществе, окажутся неуправляемыми, грозящими тяжкими последствиями для экономики, а следовательно, и для материального благополучия граждан.

Законность нуждается в постоянной охране. И одним из действенных  способов ее обеспечения является эффективный  прокурорский надзор. С возрастанием роли законности возрастает и роль прокурорского надзора в ее всемерном укреплении. Они неразрывно связаны между собой и служат непременными атрибутами правового государства, которое может сформироваться лишь при условии строгого соблюдения законности и наличии действенного прокурорского надзора за ее обеспечением.

Вместе с тем в последнее  время четко определилась тенденция к принижению роли прокурорского надзора и даже полному ее отрицанию. В одном из проектов новой Конституции РФ предусматривалось выполнение прокурором только одной функции: поддержания государственного обвинения в уголовном судопроизводстве (п. 4 ст. 115)¹. Причем поддержание обвинения понимается не как осуществление надзора за соблюдением законности, а как процессуальная деятельность, направленная на изобличение подсудимого в совершении преступления и доказывание необходимости его наказания. Прокуратура в данном свете предстает только как орган уголовного преследования. В действующей Конституции вообще не определяется назначение прокуратуры, не указано, какие функции она должна выполнять. И ст. 129 гл. 7 «Судебная власть» регламентируется лишь порядок назначения Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и других прокуроров, без конкретизации их полномочий. Отмечается лишь, что они определяются федеральным законом.

Если считать прокуратуру составной  частью судебной системы, то ее роль заключается в участии прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Более того, есть мнение, что надзор за исполнением законов себя изжил и в нем нет необходимости².

Безусловно, утверждение рыночных отношений возможно при предоставлении широких свобод предпринимателям, повышении самостоятельности различных предприятий, организаций, органов государственной власти, местного самоуправления при выполнении возложенных на них функций. Но свобода не должна превращаться в произвол. Все проводимые в нашем обществе реформы отражены в действующем законодательстве, надлежащее исполнение которого — обязательное условие существования правового государства. Предприниматели, акционерные общества, концерны, фирмы, биржи и т. д. реализуют предоставляемые им свободы в мере, закрепленной законом. Выход за очерченные им пределы означает беззаконие, с которым необходимо вести решительную борьбу. Возможно, в будущем, когда стабилизируется обстановка и стране, прочно утвердятся рыночные отношения, роль прокурорского надзора существенно изменится. Но в настоящее время, когда совершается значительное количество нарушений законности во всех сферах регулируемых правом отношений, активность органов прокуратуры не может быть ослаблена.

Осуществление прокурорского надзора  не означает грубого вмешательства  в сферу «частных» отношений, так как он вмешивается в них в мере, регулируемой законодательством. Строго говоря, вторжение в производственную, хозяйственную и иные виды деятельности учреждений, предприятий, организаций, органов власти и управления исходит от законов, которыми определяются их полномочия, права и обязанности. Прокуратура же призвана обеспечивать их реальность. Вот почему прокурорский надзор должен быть усилен. Он страж законности, ее эффективная и надежная гарантия. Нельзя слепо копировать опыт зарубежных стран, в которых правовое положение прокуратур иное. Необходимо исходить из реальной обстановки в нашей стране и использовать накопленный положительный опыт отечественных прокурорских органов, способствуя совершенствованию их деятельности. На переходном этапе нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями³.

Возможно еще одно возражение против осуществления прокурорского надзора: предоставление большой самостоятельности регионам в управлении экономикой, складывающимися в них отношениями. По Конституции субъекты федерации в пределах исключительной компетенции вправе принимать нормативные акты, противоречащие федеральным законам (п. 6 ст. 76). При таком условии может показаться, что прокурорский надзор за соблюдением законности субъектами РФ является посягательством на их самостоятельность. Но даже при расширении полномочий субъектов законность ими должна соблюдаться, поскольку последние входят в состав правового государства, обязательный признак которого — строгое и точное исполнение правовых предписаний. Законность должна быть единой, всероссийской.

По Конституции все конституционные  и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории РФ (п. 1 ст. 76). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (п. 5 ст. 76). В соответствии с этим прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства должен осуществляться во всех республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, округах, городах федерального значения. Прокуратура должна представлять собой единую, централизованную систему органов, реализующих свои функции во всех административно-территориальных образованиях. Что же касается правовых актов, выносимых в пределах исключительной компетенции субъектов федерации, то они не должны существенно влиять на единство законности. Можно упразднить те или иные государственные органы, если они исчерпали свои возможности по выполнению возложенных на них функций, или при необходимости ограничить сферы их действия. Но прокуратура к таким органам не относится. Она проводит активную борьбу с различными нарушениями законности, принимает действенные меры по восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций и самого государства, обладает высококвалифицированными кадрами и неисчерпанным потенциалом. Ликвидация прокуратуры или какое-либо ограничение ее функций приведет к еще более стремительному росту преступности и других нарушений законности.

В сложившихся условиях возникают  острые конфликты между центральными органами власти и регионами, проявляются сепаратизм, местничество. Законодательными и исполнительными органами субъектов федерации часто принимаются нормативные акты, противоречащие общероссийскому законодательству⁴. Это угрожает целостности Российского государства, ведет к ухудшению экономического положения населения. В борьбе с подобными негативными явлениями важная роль принадлежит именно прокуратуре, чьи органы выявляют различные незаконные акты и принимают меры по их отмене или изменению. Обеспечение единства законности — одно из главнейших условий сохранения целостности Российского государства.

Согласно п. 2 ст. 21 ныне действующего Закона о прокуратуре Российской Федерации ораны прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять — значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. В обязанность же прокуратуры входит всеобъемлющий контроль за деятельностью различных органов, учреждений, предприятий, организаций, который включает наряду с обнаружением нарушений законности их предупреждение и устранение.

В нашем государстве существует несколько форм контроля: президентский, правительственный, ведомственный, специализированный, губернаторский. Например, и соответствии с п. 1 ст. 46 Устава Свердловской области губернатор обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок⁵. Если формально трактовать данную установку с позиций Закона о прокуратуре, то прокуратура области не должна выполнять свои надзорные функции, поскольку губернатор обязан обеспечивать законность и правопорядок. Согласно ст. 31 Устава Законодательное Собрание Свердловской области принимает законы, вносит изменения, дополнения и осуществляет контроль за их исполнением⁶. Прокуратура же области, видимо, не должна надзирать за исполнением принятых им законов. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Далее. В нашем государстве контрольные функции за исполнением налогового законодательства выполняет налоговая инспекция, но наряду с нею надзор за исполнением этого законодательства осуществляет специальное подразделение Генеральной прокуратуры⁷. Делаются попытки создать подобные подразделения и в прокуратурах областей, краев, республик.

Прокурорский надзор за исполнением  законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение — обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране.

В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре  сказано, что проверки исполнения законов  проводятся на основании поступившей  в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих  принятия мер прокурором. Данное предписание  ориентирует прокуроров на пассивность в борьбе с правонарушениями, сведения о которых не поступили, но даже если и поступили, прокурор не всегда обязан проводить проверки, поскольку меры по ним предписано принимать соответствующим контролирующим органам. Безусловно, прокурорский надзор за исполнением законов должно осуществляться целенаправленно и результативно. Проверки необходимы в органах, организациях, допускающих нарушения законности. При этом прокурор не должен ожидать поступления необходимой информации, ему надлежит предоставить право требовать сведения о правонарушениях от всех органов, располагающих ими. Кроме того, такая информация может быть получена из расследуемых или рассматриваемых судами уголовных и гражданских дел. Например, суд, рассмотрев несколько исков работников о взыскании заработной платы с предприятия, удовлетворил их. Судебные решения дают основания полагать, что ответчиком нарушается законодательство о труде. Таким образом, налицо повод для проведения прокурором проверки исполнения законов на данном предприятии.