Концепции и зарубежный опыт платежей за природные ресурсы

      во-вторых, необходимостью построения взаимовыгодных партнерских отношений со странами Европейского союза и США, что потребует кардинального изменения налогового и природоресурсного законодательства в соответствии со сложившейся мировой практикой.

      Федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001г., общим недостатком функционирования природно-ресурсного комплекса России на сегодняшний день признано несовершенство экономических механизмов и законодательной базы, регулирующих его использование. Поэтому формирование правового режима эксплуатации основных видов первичных природных ресурсов (минеральных, земельных, лесных, водных и т.д.) и финансового

      ¹Валентей С., Нестеров Л. Россия в меняющемся мире: внешние и внутренние вызовы // Вопросы экономики, 2002, N 3. С. 63.

регулирования охраны окружающей среды будет способствовать реализации государственной стратегии  устойчивого развития.

      Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Основным элементом финансового механизма реализации этого принципа должна стать платность природопользования и возмещение ущерба населению и окружающей среде.

      Согласно  ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной  власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется с учетом принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. Несмотря на то, что ряд федеральных законов¹ ("О плате за землю", "О недрах", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О животном мире") конкретизирует принцип платности природопользования применительно к отдельным видам природных ресурсов, этот принцип отсутствует в ст.3 НК РФ, устанавливающей основные начала законодательства о налогах и сборах.

      Предусмотренный действующим законодательством  порядок взимания природоресурсных платежей носит публично-правовой характер, однако особенности установления большинства  из них не соответствуют требованиям Налогового кодекса. Это связано со спецификой данной группы платежей, определяемой необходимостью изъятия природной ренты у хозяйствующих субъектов, использующих природные ресурсы в процессе занятия предпринимательской деятельностью².

     ¹Чаплыгин Б. Плата за землю, пользование природными ресурсами и водными объектами // Финансовая газета. Региональный выпуск, 2000, №31. С. 14.

     ²Федоров А.С. Фискальные системы при пользовании природными ресурсами // Налоговая политика и практика, 2003. С. 27.

      Разработка  оптимальной концепции развития системы платежей за пользование  природными ресурсами позволит разрешить  ряд проблем соотношения налогового и экологического законодательства, состоящего из двух подсистем - природоресурсного  и природоохранительного законодательства, и включить вопросы регулирования процессов использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных ресурсов в систему налоговых отношений.

     Концепция реформирования системы платежей, взимаемых  за пользование природными ресурсами

     1. В мировой практике выработано  четыре подхода к обеспечению  платности природопользования:

• использование налогового механизма при установлении платежей за пользование природными ресурсами;
• формирование договорной системы, предусматривающей использование договоров коммерческой концессии при предоставлении природных ресурсов в пользование;
• установление смешанной фискальной системы, сочетающей нормы гражданского, административного и налогового права и включающей налоговые и неналоговые платежи;
• применение системы компенсационных неналоговых платежей и штрафных санкций за превышение предельно допустимых нормативов негативного воздействия на окружающую среду.

      Следует отметить, что в большинстве стран  мира изъятие природной ренты  осуществляется с помощью налогового механизма (США, страны Европейского союза), а также путем использования смешанных фискальных систем (страны Ближнего Востока).

      Вместе  с тем реализовать первый из указанных  подходов в условиях сложившихся  экономических отношений в Российской Федерации весьма проблематично, поскольку:

      - рыночные преобразования и связанные  с ними изменения основ отечественного  законодательства проводились в  течение ограниченного периода  времени, поэтому характерная  для развитых зарубежных стран  система налоговых природоресурсных платежей не учитывает в полной мере специфику правового регулирования и социально-экономические условия, сложившиеся в Российской Федерации;

      - согласно п.5 ст.3 НК РФ, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные данным Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом. Данное положение, содержащее требование о полном отражении в нормах налогового законодательства особенностей установления и взимания налоговых платежей, не даст возможность в достаточной мере учитывать различные аспекты экологического регулирования и осуществлять с необходимой периодичностью дифференциацию изъятий по объектам природопользования;

      - в настоящее время приоритетными  направлениями государственной  политики являются усиление экологической  составляющей экономики и сохранение  благоприятной окружающей среды.  В связи с этим изъятие природной ренты исключительно путем использования налогового механизма и закрепление соответствующих норм в законодательстве о налогах и сборах позволит реализовать только одну из основных функций данных платежей - фискальную. При этом не будет учитываться ресурсосберегающая функция налогов, направленная на создание экологически безопасной и устойчивой экономической системы и способствующая достижению оптимального рыночного равновесия между целями и интересами государства и хозяйствующих субъектов.

      В свою очередь, предоставление природных ресурсов в пользование на договорной основе позволит детально регламентировать процесс разработки различных объектов (участков лесных фондов, месторождений полезных ископаемых и т.д.), что будет способствовать дальнейшему формированию системы рационального природопользования и наиболее полному обеспечению доходной части государственного бюджета.

      Предполагается, что указанные контракты на пользование  государственным имуществом будут  заключаться на длительный срок с  возможностью согласования всех условий между государством и инвестором, юридического равенства сторон и возможностью расторжения договора только по решению суда.

      Однако  введение данной системы сопряжено  с рядом трудностей. Так, согласно ст.1027 гл.56 Гражданского кодекса РФ¹ (далее – ГК РФ) сторонами по договору коммерческой концессии могут быть коммерческие организации и граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей. Поскольку в качестве одной из важнейших сторон договора коммерческой концессии должно выступать государство в лице квалифицированных специалистов, то использование нормативных положений гл.56 ГК РФ становится проблематичным. В связи с этим создание указанной договорной системы потребует:

• принятия федерального закона, устанавливающего порядок заключения договоров концессии и предусматривающего необходимость взимания концессионных платежей за пользование природными ресурсами. При этом порядок уплаты и размеры этих платежей должны определяться в каждом конкретном случае;
• усиления государственного контроля в сфере природопользования и отстаивание интересов государства в процессе подготовки соответствующих договоров в целях обеспечения интересов национальной безопасности.

      Применение  смешанной фискальной системы основано на принципе

     ¹Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2 / Федеральный закон Российской Федерации от 26 января 1996 г. №14-ФЗ (с изменениями на 14.07.2008 г.) // СЗ РФ.-1996.-№5.

наиболее  полного изъятия природной ренты, представляющей собой избыточный доход, получаемый в результате непосредственной эксплуатации природного ресурса. Данная система сочетает в себе налоги, сборы, ренталс, роялти, бонусы и иные неналоговые платежи. Это дает возможность государству изымать:

• в виде налогов и сборов основную часть природной ренты, получение которой определяется спецификой используемого объекта и напрямую не зависит от рыночной конъюнктуры (налог на добычу полезных ископаемых, лесной налог, акцизы);
• дополнительную часть дохода, связанную с результатами хозяйственной деятельности субъекта, преимущественно в виде неналоговых платежей (арендные платежи при пользовании лесным фондом).

      Однако  формирование подобной системы в  Российской Федерации потребует  оптимизации налогообложения, значительного  упорядочения и сокращения налоговых и неналоговых платежей, взимаемых за пользование природными ресурсами, а также прогнозирование результатов деятельности субъектов экономических отношений и перспектив пополнения доходной части федерального бюджета.

      В число федеральных налогов и сборов входят платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемые в федеральный бюджет, в республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации, в краевые, областные бюджеты краев и областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов и районные бюджеты районов в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации; а также плата за пользование водными объектами ¹.

     ¹ Миляков Н.В. Налоги и налогообложение. – М.: Кнорус, 2006. С. 69.

      Следует отметить, что существующая система  природоресурсных платежей в силу своей  хаотичности и противоречивости не способствует созданию эффективного механизма регулирования в области  природопользования.

      Поэтому реформирование данной системы должно осуществляться постепенно и на основе принципа обязательного компенсационного характера природоресурсных платежей, установленного нормами экологического законодательства и направленного на возмещение вреда, причиненного окружающей среде.

      Важно обратить внимание на рентную составляющую налогообложения, которая должна образовывать основу указанной системы.

      Экономическая рента с природных ресурсов (нефти, газа, лесных и сельскохозяйственных территорий) позволила бы существенно  пополнить доходную базу бюджетов всех уровней, поскольку в отличие от традиционных налогов рента не вносит искажений в соотношение цен, и наряду с этим осуществить постепенный переход к системе неналоговых природоресурсных платежей.

      Широкое использование природоресурсных платежей при формировании системы налогов и сборов направлено на изменение ее содержания, а также реализацию целей поддержания благоприятной экологической обстановки в стране и экономического стимулирования необходимого поведения субъектов хозяйственной деятельности.

      В таком случае данная система в  переходный период будет включать различные  виды неналоговых и налоговых  платежей:

• в сфере недропользования - ренталс, бонусы и акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
• при пользовании лесным фондом - арендные платежи за аренду участков лесного фонда; бонусы, устанавливаемые при конкурсном или аукционном распределении участков лесного фонда; возможно использование лесного налога;
• при пользовании водными объектами - водный налог;
• при пользовании водными биологическими ресурсами и объектами животного мира - сбор, взимаемый за выдачу разрешения на изъятие объектов животного мира из среды обитания или на добычу водных биологических ресурсов, либо бонусы, устанавливаемые при конкурсном или аукционном распределении промышленных квот на вылов водных биоресурсов.