Налоговый контроль деятельности государственных организаций

     Очевидно, что существует определенный предел налоговой нагрузки, который зависит в первую очередь от динамики и факторов экономического роста. Так, по данным ряда исследований, в послекризисный период (1998—2005 гг.) предельное значение показателя допустимых налоговых изъятий составляло 31,5-32% ВВП, что объясняется преобладанием в год период экстенсивных факторов экономического роста. Сокращение налоговой нагрузки до 30,1% в 2009 г. связано главным образом с последствиями финансового кризиса. В первую очередь резко сократились поступления налогов и сборов, которые непосредственно зависят от конъюнктуры цен и спроса на импортные товары и таможенных пошлин.

     Рост  налогов и особенно взносов во внебюджетные фонды является основным предметом острой дискуссии о  целях и задачах государственной  налогово-бюджетной политики.

     Следует отметить противоречивый подход к вопросам налоговой нагрузки. С одной стороны, приоритеты налоговой политики, определенные Президентом Республики Беларусь, заключаются в необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, а также качественного улучшения налогового администрирования. С другой — налоговая нагрузка на бизнес и население в РБ с 2011 г. существенно возросла (увеличение страховых взносов, ставок акцизов) причем в условиях относительно низких темпов экономического роста.

     Необходимо  отметить , что пойти на такие меры Правительство было вынуждено в целях покрытия дефицита бюджета. При этом в западных странах основными антикризисными мерами являются снижение налогового бремени наряду с усилением налогового контроля, активной борьбой с уходом от налогов.

     Следует отметить также, что в РБ наблюдается тенденция к минимизации количества налогов и сборов, а также замене системы налоговых (обязательных) платежей на неналоговые, соответственно на последние смещается и налоговая нагрузка. В результате фискальное бремя в целом увеличивается, но официально декларируемая налоговая нагрузка при этом остается неизменной или даже уменьшается.

     Рост  налоговой нагрузки, стимулируя налогоплательщиков к уходу от налогов, несет в себе существенные риски - как для налогоплательщиков, так и для государства. Кроме того, как свидетельствует опыт ряда стран, сокращение налогового бремени само по себе не приведет к уменьшению объема теневой экономики в условиях РБ, где уход от налогов является национальной традицией. Для этого необходим комплекс мер по институциональному обеспечению рыночной экономики, в том числе — обеспечению эффективной защиты прав собственности всех участников экономической деятельности, реального равенства всех граждан перед законом, разработке механизмов соблюдения контрактов и др.

     По  данным ряда опросов предпринимателей, негативным фактором выступает не столько высокий уровень налогообложения сам по себе, сколько нестабильность налоговой системы, противоречивость и сложность законодательства и т.п.

     В западных странах, где развиты традиции исполнения закона, налоговое законодательство в первую очередь учитывает интересы плательщиков (граждан), следовательно, экономики в целом. В РБ таких традиций нет; налоговое законодательство ориентировано преимущественно на удобство с точки зрения организации сбора налогов. Поэтому налоговый контроль у нас во главу угла ставит борьбу с налоговыми правонарушениями и уклонением от уплаты налогов, а не соображения экономической целесообразности. Тем не менее налоговое законодательство РБ не предусматривает достаточно жестких санкций за наиболее опасные налоговые правонарушения. Однако необходимость обеспечения стабильности бюджетной системы требует, чтобы степень гражданско-правовой ответственности за неуплату налогов была гарантирована особыми методами предупреждения и предотвращения тех налоговых правонарушений, которые могут привести к банкротству организации и риску неисполнения бюджета.

     В то же время в РБ фактически отсутствует ответственность налоговых органов и их должностных лиц за налоговые правонарушения, ограничены права налогоплательщиков.

     Следует отметить также наличие в налоговом  законодательстве многочисленных оценочных норм, что приводит к неопределенности полномочий налоговых органов.

     Приоритеты  в работе налоговых органов определяются общими тенденциями в развитии налоговой политики и налогового администрирования, а также финансового контроля в целом.

     Сужение сферы государственного финансового  контроля в РБ, начавшееся еще в 90-е гг., отсутствие единой концепции, единого законодательства о государственном финансовом контроле, целостной системы государственного и муниципального финансового контроля препятствуют эффективной реализации бюджетного и налогового контроля на стадии формирования ресурсов государства.

     Налоговый контроль должен воплощать в себе не только контрольную функцию финансов, но и распределительную, стимулирующую, социальную. Пока же он носит преимущественно фискальный характер. Это особенно ярко проявлялось на начальном этапе становления налоговой системы РБ, когда преобладал последующий налоговый контроль, что было характерно также для финансового контроля в целом. Упор в налоговом контроле был сделан на выявлении нарушений и привлечении виновных к ответственности, возмещении причиненного государству ущерба; действовали очень высокие штрафы за налоговые правонарушения.

     Со  второй половины 2000-х гг. подходы  к налоговому контролю стали основываться на сборе информации о налогоплательщиках, учете экономической целесообразности хозяйственных операций, анализе финансово- хозяйственной деятельности организаций и применении косвенных индикаторов налоговой базы, а также воспитании высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков, предупреждении нарушений налогового законодательства.

     Из-за кризиса и ухудшения финансовых показателей предприниматели были вынуждены оптимизировать налогообложение, в том числе незаконными методами. Менялись и критерии отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок.

     В 2009 г. особенно тщательно проверялись  налогоплательщики, систематически представляющие уточненные налоговые декларации (на предмет их добросовестности); налогоплательщики, через счета которых проходили значительные средства, но налоговые отчисления поступали  в бюджет по минимуму; налогоплательщики, регулярно мигрирующие из одной инспекции в другую; основные дебиторы и кредиторы крупнейших должников по налогам и т.д.

     В целом новая концепция способствовала повышению эффективности налогового контроля

     В то же время приведенные цифры  свидетельствуют о несоответствии данных налоговой отчетности налогоплательщика реальному положению вещей. Выявление неуплаты или неполной уплаты налога практически при каждой выездной налоговой проверке позволяет сделать вывод о том, что фирмы, особенно небольшие, декларируют не реальные налоги, а лишь те, которые бизнес в данный момент хочет и может уплатить.

     При этом такой показатель, как сумма  доначислений, не учитывает причину  перерасчетов: ошибка, сознательное неисполнение или нарушение закона, крупная  или мелкая недоплата налога и  т.п. Кроме того, не принимается во внимание реальный уровень взыскания  доначисленных сумм.

     На  наш взгляд, следует разграничивать эффективность деятельности налоговых органов, с одной стороны, и эффективность выполнения заданий по мобилизации поступлений в бюджет — с другой. Поскольку отбор налогоплательщиков осуществляется на основе концепции рисков, снижение вероятных налоговых рисков должно быть основным критерием эффективности деятельности налоговых органов.

     В последнее время примерно ³/₄ налоговых правонарушений выявляются по основным налогам — НДС и налогу на прибыль. Наибольшее количество правонарушений связано с такими обстоятельствами, как: взаимодействие с компаниями, имеющими признаки «однодневок»; уменьшение налоговой базы на сумму необоснованных расходов; применение трансфертных цен; дробление бизнеса с целью применения спецрежимов.

     Число налоговых споров остается стабильно  высоким. Это связано, в частности, с тем, что в налоговом законодательстве отсутствуют четкие критерии разграничения экономически оправданных и необоснованных затрат. Кроме того, действующее законодательство не содержит единого перечня доказательств, которые могут быть использованы при рассмотрении налоговых споров.

     Таким образом, на современном этапе формирование надлежащей доказательственной базы выступает  в качестве важнейшего фактора успеха в суде той или другой стороны, что требует повышения роли досудебного аудита и качества защиты в судах позиции налоговых органов.

     В настоящее время налоговые органы в РБ обладают высокой технической оснащенностью, активно используют передовые технологии автоматизированного учета и обработки данных. Одной из задач, реализуемых налоговой службой в последние годы, стало создание мощного информационно-аналитического аппарата, способного обрабатывать различные виды информации с минимальным привлечением налогоплательщиков к проведению налоговых процедур. Со второй половины 2000-х гг. отмечается существенный рост профессионализма сотрудников налоговых органов, которые в настоящее время обеспечены методическими материалами по выявлению налоговых схем по важнейшим налогам, программами автоматического отбора организаций для проверок, специальными инструкциями под конкретных налогоплательщиков и т.п.

     Дальнейшее  внедрение новых методов обработки  документированных сведений, в том  числе — автоматизированных схем проверочных мероприятий, не только способствовало бы росту производительности контрольных мероприятий, но и снижению бюрократической и коррупционной составляющей контроля.

     Давно назрела необходимость перехода на системный налоговый контроль, при котором основной упор будет перенесен на аналитическую работу с информацией, находящейся в распоряжении налоговых органов. И только по итогам этой работы формулируются дополнительные запросы к «проблемным налогоплательщикам». А специальные проверки остаются уже на долю лиц, «не сотрудничающих» по результатам этих запросов с налоговыми органами.

     Тем не менее, применение аналитических  методов налогового контроля возможно только при наличии большого количества информации, полученной из различных источников и накапливаемой в информационных хранилищах. На базе этих информационных массивов, создаваемых, например, на региональном уровне, станет возможным выявление нарушений налогового законодательства путем перекрестной обработки различных данных — как внутренней информации налоговых органов, так и полученной из внешних источников. Это позволит также более эффективно осуществлять планирование контрольной работы налоговых органов в конкретной налоговой инспекции.

     Одной из перспективных задач является совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков, в первую очередь — крупнейших, и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений.

     Следует отметить, что для экономических  правонарушений характерна общность признаков. К этим признакам относятся, в частности, отсутствие экономического смысла операции (сделки); осуществление операций (сделок) через посредников; применение нерыночных цен; нетипичные операции; необычные, сложные формы расчетов; нарушения, связанные с порядком открытия счетов и осуществлением расчетов; отсутствие информации о контрагентах (клиентах) налогоплательщика и др.

     Сходство  признаков правонарушений свидетельствует  о необходимости одновременной  борьбы с экономической и налоговой  преступностью, объединения с этой целью усилий различных ведомств.

     Отсутствие  четкого распределения компетенции  между налоговыми органами и органами внутренних дел в процессе выявления  налоговых правонарушений, проведения налоговых расследований приводит к снижению эффективности их работы.

     В современных условиях во главу угла необходимо ставить предупреждение нарушений, своевременность реагирования на признаки возможных нарушений  законодательства о налогах и сборах, выявление нарушений на основе показателей, для расчета которых нет необходимости проводить проверку. Органы внутренних дел же в основном работают по фактам уже совершенных правонарушений или преступлений.

     Налаженная  система взаимодействия налоговых  органов с другими государственными органами является одним из условий успешной борьбы с фирмами «однодневками», предотвращения схем с их участием, в том числе связанных с отражением фиктивных расходов, необоснованного возмещения НДС и др. Борьбу с однодневками должны осуществлять в первую очередь органы внутренних дел, а не налоговая служба. При этом основной задачей государственных органов должно стать не столько выявление фирм-«однодневок», сколько создание правовых условий, затрудняющих регистрацию фиктивных компаний.

     Достоверность сведений о финансовом состоянии компаний, структуре себестоимости, занятости и заработной плате в РБ составляет чуть более 50%. Одной из основных причин недостоверности отчетности являются сложность и противоречивость ее форм, а также чрезмерный объем документации и высокие затраты на ее составление.