Налоговая политика. Воздействие налоговой политики на государство

1. Терминология

     Налоги - обязательные платежи, взимаемые центральными и местными органами государственной власти с юридических и физических лиц и поступающие в бюджеты различных уровней. Существование налогов экономически оправдано постольку, поскольку экономически оправдано существование государства.[2]

     Налогообложение - метод распределения доходов между государством и действующим субъектом. [2]

     Налоговая система - один из главных элементов рыночной экономики, инструмент воздействия государства на развитие хозяйства, определения приоритетов экономического и социального развития. Налоговая система образована совокупностью взимаемых в государстве налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также форм и методов их построения. Движение налоговой системы из одного состояния в другое обуславливается налоговой политикой.[2]

     Налоговая политика - система правовых норм и организационно-экономических мероприятий регулирующего характера, принятых и осуществляемых органами государственной власти (на федеральном и региональном уровнях) и органами местного самоуправления в сфере налоговых отношений с организациями и физическими лицами. Представляет собой составную часть финансовой политики, ключевое звено социально-экономической политики, инструмент регламентирования макроэкономических пропорций.[2]

     Слово «политика» имеет в русском языке  много значений, из которых, имея в  виду именно налоговую сферу, наиболее точным следует признать определение  политики как «искусства государственного управления». Соответственно, под налоговой  политикой понимается «искусство налогового управления», где субъектом управления является государство, а непосредственным объектом управления служат налоги, налоговая система.[4]

     Так как налог – это, прежде всего, государственный доход, то налоговая  политика тождественна политике госдоходов, которые генетически завязаны на госрасходах. Отсюда немедленно следуют  два важных вывода. Первый (логический) – политика государственных доходов (налоговая политика) неразрывно связана с политикой расходов государства. Поэтому в теории налоговая политика и политика государственных расходов объединяются одним термином – фискальная политика. Второй актуальный вывод (практического порядка) вытекает из первого: коль скоро налоги и бюджетные расходы неразрывны, то налоговая политика, как и политика государственных расходов, должна определяться Минфином. [4] 

2. Функциональные  возможности налогов: автоматическая и дискреционная налоговая политика

     Налоговая политика (управление налоговой системой) осуществляется с помощью определенных мероприятий (управленческих решений) в области налогов. Эти решения  определяются направлениями (целями) налоговой политики и могут занимать широкий диапазон: от косметических, корректировочных, текущих до реформаторских с существенными изменениями налоговой системы и заметными социально-экономическими последствиями. [4]

     Цели  налоговой политики могут находиться в разных плоскостях – фискальной и регулирующей, рассматриваемые  в первом случае как внутреннее, вытекающее из природы, объективное, атрибутивное свойство налога, тогда как во втором – внешнее, навязываемое извне, субъективное и меняющееся его качество. [4]

     Регулирующее  действие фискальной сути налогов на народное хозяйство в целом проявляется  на стадиях экономического цикла  в так называемой автоматической фискальной политике, выражающейся в “автоматическом” изменении налоговых поступлений и государственных расходов в результате изменения объема производства и доходов. Так, в период спада доходы предприятий и частных лиц сокращаются, а, следовательно, автоматически сокращаются и налоговые платежи. Кроме того, в период спада государство вынуждено предоставлять населению дополнительные доходы социального характера. Эти приросты доходов также действуют как стабилизаторы или автоматические регуляторы, компенсирующие колебания доходов и, соответственно, колебания частных расходов. [4]

     Конкретное  влияние на производство связывается  с дискреционной фискальной политикой, которая, в отличие от автоматической, предполагает принятие специальных решений, в том числе налоговых, для смягчения экономического цикла. В ее арсенале такие орудия, как дополнительные государственные расходы в производственной и социальной сферах, а также изменения в налоговой системе.[4]

     Дискреционная фискальная политика, то есть использование  регулирующих возможностей налогов, широко применялась на протяжении всего  периода реформ. Любая социально-экономическая  программа включает в себя налоговые  мероприятия, подчеркивая благонамеренность  ее разработчиков. По существу же все  разговоры о регулирующем действии налогов сводятся к требованию налоговых льгот. Но если мы признаем, вслед за теорией, основополагающими налоговыми принципами всеобщность и равенство обложения, то льгота, безусловно, противоречит этим принципам, выступая как нечто чуждое фискальной природе налога. В этом противоречии содержится и трудность, и опасность использования налоговых льгот.[4]

     В связи с этим интересно отметить, что навязывание практике обложения несвойственных налогам целей регулирования позволило экспертам МВФ так оценить российскую налоговую систему на этапе её становления: “... в России система налогообложения рассматривается органами государственного управления как инструмент политики стимулирования той или иной отрасли, сектора, социальной группы и т.д., а не как механизм, призванный получать средства с возможно минимальными искажениями”. [4]

     Налоги  составляют общее условие хозяйствования и не могут быть инструментом оперативного управления. Эффективность дискреционной  фискальной политики в части налогов  не слишком высока в силу временных лагов, объективно существующих между возникновением проблемы и ее осознанием, между осознанием и принятием решения, между решением и его результатом. Более того, “есть веские основания полагать, что деятельность федерального правительства, включая его стабилизационные мероприятия, может оказать, на самом деле, серьезное дестабилизирующее воздействие” (П. Хейне об опыте государственного налогового регулирования в США).[4]

     Итак, анализ функциональных возможностей налогов  приводит к выводу о двойственной целенаправленности налоговой политики. В одном случае цели предопределяются сущностными признаками налога и  решают задачи внутреннего совершенствования  системы обложения, в другом –  цели обусловливаются тактическими соображениями и мотивами, находящимися вне налоговой системы, общей  социально-экономической политикой.[4]

3. Основные  характеристики налоговой политики: органы и уровни реализации, цели, факторы влияния, методы, типы, особенности разработки

     В российской действительности концептуальные подходы формирования налоговой политики страны закрепляются на установленный плановый период в документе "Основные направления налоговой политики в Российской Федерации". Начиная с 2007 года, данный документ разрабатывается Министерством финансов с учётом принципов среднесрочного финансового планирования. [5]

     Налоговая политика формируется и реализуется  на федеральном, региональном и местном  уровнях в пределах соответствующей компетенции. На региональном уровне система регулирующего воздействия может осуществляться по тем налогам, которые законодательно закреплены за субъектами РФ, или в пределах установленных ставок по регулирующим доходным источникам (налогам).[4,5]

     Налоговую политику осуществляют органы государственной  власти в соответствии со своей компетенцией:

• обладают общей компетенцией (федеральный уровень власти):

• Президент Российской Федерации;
• Федеральное Собрание Российской Федерации;
• Правительство Российской Федерации;

• наделены специальной компетенцией:

• органы исполнительной власти.[9]

     Не  умаляя значимости высших органов государственной  власти в деле выработки стратегических позиций налоговой политики, следует  признать, что непосредственно ее проводят и реализуют именно органы специальной компетенции, осуществляющие управление в сфере налогов и  сборов. Управление налогообложением на федеральном уровне осуществляется Министерством финансов Российской Федерации (в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"), выполняющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности на территории Российской Федерации. Этот федеральный орган исполнительной власти принимает соответствующие нормативные правовые акты, в т.ч. утверждающие формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций, осуществляет организацию распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы.[9]

     Минфин  России осуществляет координацию и  контроль деятельности находящейся  в его ведении Федеральной налоговой службы (ФНС России).

     ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах  и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей (в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе").[6, 9]

     В целом реализация правительственной  налоговой политики закреплена за Минфином России. Такое построение системы налоговых органов России выражает принцип единства налоговой политики: для обеспечения единообразного применения налогового законодательства требуется наличие одного контрольного органа. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. Законы субъектов Федерации, нарушающие принцип единства налоговой политики, решениями судебных органов могут быть признаны недействительными. [1]

     Цели государственной налоговой политики, проводимой в Российской Федерации:

     1)   обеспечивать  полноценное формирование доходов бюджетной системы РФ, необходимых для финансирования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций и полномочий;

     2)   содействовать устойчивому развитию экономики, приоритетных отраслей и видов деятельности, отдельных территорий, малого предпринимательства;

     3)   обеспечивать   социальную справедливость при налогообложении доходов физических лиц.[4]

     Президентом Российской Федерации определено, что  по завершении реформ налоговая система  должна стать:

     - во-первых, необременительной для бизнеса, и не только по уровню налоговых ставок, но и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговых проверок и налоговой отчетности;

     - во-вторых, должна быть справедливой для всех экономических агентов, условия налогообложения должны быть равными для предприятий, работающих в одной сфере, однако при этом она должна быть такой, которая не позволяла бы уклоняться от уплаты налогов;

     - в-третьих, должна быть исключена  избыточная ориентированность на  фискальную функцию, с переориентацией  на функцию стимулирования роста конкурентоспособности бизнеса.[1]

     Как в любом управленческом процессе, в налоговой политике обязательно  присутствует постоянное соотнесение  целей и результатов с тем, чтобы своевременно выявить их нежелательное  расхождение и вносить необходимые  изменения в решения. Таким образом, налоговая политика выступает в  единстве целей, мер и результатов. В действительности, это единство весьма относительно, поскольку имеет исключительно сложную причинно-следственную структуру, ибо то, что на одном этапе представляется целью, на следующем – может становиться средством. Например, снижение ставки налога и общего налогового бремени, являясь промежуточной целью реформы, может служить, в свою очередь, толчком (средством) для развития производства, что можно рассматривать как цель более высокого порядка. [1]

     На выбор конкретного варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы:

     - общая экономическая ситуация в стране, характеризующаяся темпами роста (падения) производства;