Киотский протокол

 “Стороны, включенные в Приложение I, по  отдельности или совместно обеспечивают, чтобы их совокупные антропогенные  выбросы парниковых газов, перечисленных  в приложении “А”, в эквиваленте  диоксида углерода не превышали  установленных для них количеств,  рассчитанных во исполнение их  определенных количественных обязательств  по ограничению и сокращению  выбросов, зафиксированных в приложении  “В”, и в соответствии с  положениями настоящей статьи, в  целях сокращения их общих  выбросов таких газов по меньшей  мере на пять процентов по  сравнению с уровнями 1990 года  в период действия обязательств  с 2008 по 2012 год”. Протокол упоминает,  что за первым периодом реализации  обязательств должен последовать  второй, и устанавливает, что переговоры  об определении обязательств  на этот второй период должны  начаться не позднее 2005 года. Если  в первый период какой-то стране  удастся сократить выбросы больше, чем предусматривалось ее обязательствами,  этот излишек можно “перенести”  на следующий период.

 Обязательства,  накладываемые Киотским протоколом, учитывают выбросы шести парниковых  газов из четко определенных  источников; в целом речь идет  почти обо всех антропогенных  выбросах парниковых газов в  промышленно развитых странах  (таблица 1). Газы рассматриваются  в их совокупности (“корзиной”), которая сравнивается на основании  “потенциалов глобального потепления”.  Приложение “А” к Киотскому  протоколу дает перечень конкретных  газов и источников выбросов, взятый непосредственно из Руководящих  принципов МГЭИК по инвентаризации  антропогенных выбросов. Чтобы свести  к минимуму проблемы, связанные  с фактором неопределенности, все  страны должны предоставить правительственные  доклады об инвентаризации выбросов  для изучения экспертами, чтобы  соответствующие органы Конвенции  согласовали различные данные  между собой. Таким образом,  оценки выбросов, произведенные  специалистами той или иной  страны, получили бы как принципиальное  одобрение, так и техническое  согласование, что, к примеру,  позволило бы этим странам  принять участие в торговле  выбросами.

 Статья 2 Киотского протокола описывает  меры, которые каждая Сторона  разрабатывает и осуществляет  при выполнении своих обязательств  по ограничению выбросов. Это,  в частности, повышение эффективности  использования энергии, содействие  внедрению, проведение исследовательских  работ, разработка и более широкое  использование новых и возобновляемых  видов энергии, технологий поглощения  диоксида углерода и инновационных  экологически безопасных технологий, меры по ограничению и/или сокращению  выбросов парниковых газов на  транспорте. В целом, статья 2 является  результатом дискуссии, которая  тянулась на протяжении всей  конференции в Киото, завершена  не была и результаты которой  трудно счесть удовлетворительными.  Выше отмечалось, что внимание  участников конференции по необходимости  сосредоточилось не столько на  конкретных действиях, сколько  на определении целей и сроков. Тем не менее, Протокол требует проводить необходимую для сокращения выбросов внутреннюю политику, а статья 2 дает возможность в будущем подвергнуть критике страны, которые не торопятся проводить такую политику. Киотский протокол не только подходит к внутриполитическим обстоятельствам отдельных стран, связанным с различными типами выбросов и поглотителей, но и вводит три механизма, которые позволяют столь же гибко вести себя и в международных отношениях (и то, не считая статьи о “картелях”, которую вряд ли можно отнести к проявлениям большой гибкости, поскольку тут перераспределение квот требует предварительной ратификации и не предусматривает отказа от принятых обязательств). Все три механизма основаны на следующей, Третьей статье Протокола:

 “3.10. Любые единицы сокращения выбросов  или любая часть установленного  количества, которые какая-либо Сторона  приобретает у другой Стороны  в соответствии с положениями  статьи б и статьи 17, прибавляются  к установленному количеству приобретающей Стороны.

3.11. Любые  единицы сокращения выбросов  или любая часть установленного  количества, которые какая-либо Сторона  передает другой Стороне в  соответствии с положениями статьи  б и статьи 17, вычитаются из  установленного количества передающей  Стороны.

3.12. Любые  сертифицированные единицы сокращения  выбросов, которые какая-либо Сторона  приобретает у другой Стороны  в соответствии с положениями  статьи 13, прибавляются к установленному  количеству приобретающей Стороны”.

 Механизм  в принципе очень прост. Сложности  заключаются в деталях - или  в их отсутствии.

 Статья 4 (получившаяся название “картельной”) разрешает группе стран после  ратификации Протокола перераспределить  между собой обязательства по  выбросам таким образом, чтобы  сумма осталась неизменной. Статья  предусматривает юридическую ответственность в случае, если коллективное обязательство не будет выполнено. В частности, “Любые Стороны, ... которые достигли соглашения о совместном выполнении своих обязательств по статье 3, рассматриваются как выполнившие эти обязательства при условии, что их общие суммарные совокупные ... выбросы ... не превышают их установленных количеств, рассчитанных ... соответствии с положениями статьи 3. Соответствующий уровень выбросов, устанавливаемый для каждой из Сторон .., определяется в этом соглашении”. Эта статья, кроме того, определяет ответственность стран за неисполнение коллективных обязательств. В этом случае, каждая страна “несет ответственность за свои собственные уровни выбросов, установленные в этом соглашении”.

 Статья 6 Киотского протокола поощряет  идею сокращения выбросов или  увеличения количества поглотителей  через программы международных  инвестиций, осуществляемые Сторонами  Приложения I путем передачи соответствующих  квот. Согласно Киотскому протоколу,  торговля квотами есть разрешение  двум Сторонам Протокола обмениваться  частью своих обязательств по  выбросам, то есть перераспределять  между собой разрешенный им  в течение определенного срока  объем выбросов. Торговля квотами  оказалась наиболее горячо дебатируемым  пунктом переговоров, хотя разные  участники критиковали эту идею  по разным причинам. Если говорить  о промышленно развитых странах,  то Япония и некоторые члены  ЕС хотели удостовериться, что  такая торговля будет иметь  характер открытой и добросовестной  конкуренции, чтобы Соединенные  Штаты не могли использовать  свой политический вес для  получения особых льгот, особенно  для заимствования квот России. ЕС также активно противился  тому, чтобы благодаря торговле  квотами США не освободились  от обязанности сокращать свои  выбросы. Во время дискуссий,  предшествовавших созыву конференции  в Киото, получил распространение  термин “Проекты совместного  осуществления” (ПСО), обозначающий  такую передачу. Статья 6 устанавливает, что ПСО, связанные с промышленностью стран Приложения 1, могут приводить к образованию “единиц сокращения выбросов”. Это, разумеется, требует частных инвестиций, но чтобы подобные инвестиции имели юридическое значение в рамках Протокола (и соответствующее значение для государств, участвующих в проекте), они должны быть санкционированы правительствами тех стран, в промышленность которых инвестируются эти средства. Статья о совместном осуществлении проектов странами Приложения I обсуждалась в Киото меньше всего, этот механизм передачи квот был практически согласован еще до начала конференции. Статья ставит всю процедуру в сильнейшую зависимость от исполнения странами своих обязательств по составлению точных и надежных инвентаризаций эмиссии и от отчетов Сторон, приобретающих единицы сокращения выбросов.

 Кроме  механизмов передачи квот между  Сторонами Приложения I Киотский  протокол устанавливает “механизм  чистого развития” (МЧР), который  поощряет принцип деятельности, аналогичной совместному осуществлению  проектов, но применительно к  странам, не перечисленным в  Приложении I. МЧР был создан на  поздней стадии переговоров благодаря  соединению двух предложений,  которые друг другу противоречили,  поэтому он является соединением  различных элементов концепций,  возникших до конференции, которые  были в Киото соединены и  детализированы, так что получилась 12 статья, содержащая десять параграфов, совершенно уникальных для истории  международных соглашений.

 Декларируемой  целью МЧР является помощь  развивающимся странам в достижении  устойчивого развития. Программы,  осуществляемые для реализации  МЧР, должны принести выгоду  развивающимся странам, создать  “сертифицированные сокращения  выбросов”, которые страны Приложения I могли бы использовать для  “соблюдения части их определенных  количественных обязательств”.  МЧР сам по себе не является  источником финансирования, но он призван помочь “в организации, по мере необходимости, финансирования сертифицированных видов деятельности по проектам”; в нем могут непосредственно участвовать как частные, так и государственные юридические лица. 

Наиболее  значимые аспекты Протокола, его  международное значение

 Киотский  протокол во многих отношениях  является сложным и новаторским  документом. Его главное достижение  в установлении юридически значимых, количественно определенных ограничений  на выбросы парниковых газов  во всех промышленно развитых  странах. Многие эксперты считали,  что при нынешнем состоянии  международных отношений достичь  подобных ограничений в принципе  немыслимо. Более того, количественно  определенные обязательства, взятые  на себя главными странами  ОЭСР, оказались значительно выше, чем предсказывали многие аналитики.  Центральным моментом стало создание  различных механизмов международной  передачи квот на выбросы, - в  принципе, это позволяет добиться  того, чтобы главные для Протокола  обязательства реализовывались  эффективнее и в более широком  масштабе.

 Механизмы  международной передачи являются  самым новым и самым сложным  аспектом Протокола. Многие вопросы,  касающиеся их функционирования, внедрения и последствий, еще  ждут своего решения. На будущих  международных переговорах наверняка  появится новая тема для непростого  обсуждения: каким образом, в соответствии  с требованием Протокола, постараться  ограничить неблагоприятное воздействие  как климатических изменений,  так и мер, принятых это воздействие  смягчить. Протокол всячески старается  гарантировать проверку того, как  выполняются количественные обязательства  сторон, но все возможности по  укреплению механизмов проверки  еще не исчерпаны.

 Протокол  слабее в тех вопросах, которые  не связаны прямо с обязательствами,  точно определенными количественно,  но он дает отправную точку  для постепенного решения таких  вопросов. Описаны конкретные меры  по непременной реализации Протокола,  упоминается необходимость соглашения  относительно различных видов  бункерного топлива, которые не  были включены в количественные  обязательства Протокола. Протокол  усиливает, хотя и незначительно,  расплывчатые обязательства развивающихся  стран, упомянутые в Конвенции,  равно как и связанные с  этими обязательствами вопросы  финансирования и передачи технологий. По сравнению с Конвенцией  добавлены пункты, касающиеся проверки  выполнения обязательства и их  возможного пересмотра в сторону  увеличения. Соответствующие формулировки  не носят категорического характера,  но их достаточно, чтобы, когда  (и если) у стран, подписавших  Протокол, появится желание продвинуться  в этом вопросе дальше, у них  была для этого возможность.

 Наиболее  бросается в глаза отсутствие  в Протоколе процедур, которые  позволяли бы новым участникам  присоединяться к количественно  определенным обязательствам, а  также абсолютная непроработанность  деталей в вопросе о торговле  квотами. Помимо этого, Протокол  не предлагает никаких путей  для решения специфической проблемы  долгоживущих в атмосфере “новых”  газов (ГФУ, ПФУ и SF2). Нет  прямого упоминания о сотрудничестве  в сфере новых технологий, а  ведь такое сотрудничество предлагалось (впрочем, отчасти данное упущение  связано с тем, что этой проблемой  уже занимается Международное  энергетическое агентство, решающее  и множество других вопросов).

 Несмотря  на все эти недостатки, и с  учетом того, что международные  переговоры такого уровня всегда  тянутся медленно и имеют свои  принципиальные ограничения, Протокол - достижение замечательнейшее. Более  того, удалось в какой-то мере  удовлетворить интересы всех  сторон данного документа. ЕС добился юридически обязательного режима с точно определенными сокращениями по сравнению с уровнем 1990 года. ЕС и АОСИС отстаивали подобный режим с начала переговоров по изменению климата, хотя конечный результат принял отнюдь не ту форму, которую планировали эти страны. В обмен США и другие страны ОЭСР получили одобрение тех механизмов перераспределения, о которых они мечтали (за исключением заимствований квот). Страны Центральной и Восточной Европы подтвердили свою принадлежность к индустриальному миру, и в то же время получили дополнительные поблажки, а взятые ими на себя обязательства, вполне возможно, обернутся для них чистой экономической выгодой. Развивающиеся страны, объединенные в Группу-77, достигли обеих целей, которые они ставили: страны Приложения I ужесточили свои обязательства, в то же время сами развивающиеся страны на себя новых обязательств не взяли, уступив взамен усилиям промышленно развитых стран, ратовавших за глобализацию через МЧР. Удалось добиться некоторого успеха странам (из Г-77, АОСИС, Африки), которые беспокоились о неблагоприятных для себя последствиях климатических изменений. Одновременно страны ОПЕК и другие экспортеры нефти, опасавшиеся возможных денежных потерь, сумели провести общий принцип минимизации неблагоприятных последствий и добились того, что в тексте Протокола появились расплывчатые формулировки, позволяющие отстаивать специфические интересы данной группы.

 Почти  каждое предложение в тексте  Протокола имеет свою предысторию,  свое рациональное объяснение, и  в то же время в документе  в целом имеются некоторые  противоречия. Ничем, кроме царившего  на переговорах хаоса, нельзя  объяснить то, что кредиты на  выбросы, образуемые в результате  МЧР, начинаются с 2000 года, в  то время как обязательства  промышленно развитых стран определены  на период 2008-2012 годов. Теоретически  обязательства, предусмотренные  Протоколом, потребуют от промышленно  развитых стран принять определенные меры как можно скорее, если они хотят эти обязательства выполнить (и Конвенция по климату таких мер уже требует), но в Протоколе нет никаких упоминаний о сроках, если не считать замечания об “очевидном прогрессе” к 2005 году. Торговля квотами и ПСО стран Приложения 1 должны “дополнять” внутриполитические меры, но “зачеты”, полученные по программе МЧР могут идти в зачет лишь “части” обязательств стран Приложения I. Остается неясным соотношение МЧР и предусмотренного Протоколом механизма финансирования.

 Однако  в целом Протокол успешно решил  проблему конкретизации обязательств. На фундаменте, заложенном Конвенцией  об изменении климата, он воздвиг  вполне четкую структуру. Обязательства  по Киотскому протоколу, с одной  стороны, являются довольно умеренными  с природоохранной и экономической  точек зрения. Если их не развивать,  то они не слишком помогут  сдержать наращивание концентрации  парниковых газов в атмосфере,  глобальное потепление, повышение  уровня моря. Экономические анализы  чрезвычайно варьируются, но и  самые пессимистические прогнозируют, что совокупная стоимость выполнения  обязательств будет практически  незаметной в сравнении с общим  экономическим ростом, при всей  его непредсказуемости.

 С  другой стороны, эти обязательства  ни в коем случае нельзя  назвать умеренными. Основные из  них, без учета механизмов международного  обмена, потребуют от стран ОЭСР  радикально изменить энергопотребление  - так радикально, что эти страны  никогда не примут на себя  подобные обязательства, если  не будут предусмотрены смягчающие  их механизмы. Некоторые страны  наверняка не ратицифицируют  Киотский протокол, если в нем  не будет предусмотрена определенная  гибкость в исполнении обязательств.

Подводя итог, можно сказать, что существует потенциальное противоречие между  политикой минимизации затрат в  первый период выполнения обязательств и необходимостью оказывать достаточное и эффективное давление на политиков с целью добиваться от них курса на долгосрочную стабилизацию. Таким образом, сложные технические проблемы переплелись с политической дискуссией о степени гибкости, допустимой при реализации Киотского протокола. В ходе этих споров некоторые участники высказывали опасение, что чрезмерная гибкость позволит самым богатым странам не производить тех изменений и новаций, которые должны продемонстрировать лидеры движения за стратегическое разрешение проблемы климата.