Рамочная
конвенция ООН по изменениям климата
В
феврале 1991 года под эгидой
ООН были начаты переговоры
о принятии Рамочной конвенции
по изменениям климата (РКИК
ООН). Конвенция была подписана
на саммите в Рио-де-Жанейро
в июне 1992 года, и историю выработки
Киотского протокола нельзя понять
в отрыве от этого основополагающего
документа. РКИК ООН родилась
из столкновения нескольких факторов,
связанных с экологической проблематикой
конца 80-х годов. С одной
стороны, резко возрос уровень
обеспокоенности политиков и
общественности вопросом изменений
климата, а с другой, ООН уже
не первый год раздирало противостояние
стран Севера и стран Юга.
Пропасть, которую предстояло преодолеть
в процессе переговоров, была
огромной. Многих уже не надо
было убеждать в серьезности
проблемы и необходимости ее
срочного решения. Эти участники
переговоров стремились к принятию
соглашения, которое содержало бы
строгие обязательства по ограничению
эмиссии веществ, способствующих
возникновению парникового эффекта.
Конвенция разрабатывалась на
протяжении пятнадцати месяцев.
В этом документе излагались
основные принципы, установления, процедуры
и изначальные обязательства
договорившихся сторон. В ходе
дальнейших переговоров именно
это соглашение и было принято
как Рамочная конвенция ООН
по изменениям климата.
Основной
целью РКИК является сдерживание
изменений в атмосфере и стабилизация
их на безопасном уровне: “Главной
задачей этой Конвенции ... является
... достижение стабильного содержания
в атмосфере газов, вызывающих
парниковый эффект, на том уровне,
при котором исчезнет опасность
антропогенного вмешательства в
баланс климатической системы
Земли…”
Преамбула
и сами принципы Конвенции
являются набором признанных
всеми сторонами фактов и руководящих
принципов, охватывающих широкий
спектр вопросов: научную основу
проблемы; лидирующую роль промышленно
развитых стран в производстве
эмиссии в прошлом; принцип,
согласно которому ответные действия
“должны отражать экологические
особенности и особенности развития
стран”; “принцип суверенности
государств в процессе международного
сотрудничества”; необходимость
постоянных исследований и осуществления
мер, “постоянно переоцениваемых
в свете каждого нового открытия”;
идею о том, что “различные
действия могут быть оправданы
экономически и помогать решению
других проблем окружающей среды”.
Значительным аспектом этого
Соглашения было то, что оно
обязало страны-участницы постоянно
предоставлять друг другу подробную
информацию о программах и
перспективах борьбы с выбросами
в атмосферу, которая позволяла
бы оценить эффективность их
усилий. Несколько подпунктов статьи
4 посвящены финансовой стороне
помощи развивающимся странам,
которую должны оказывать страны,
перечисленные в приложении II, то
есть, в основном, страны ОЭСР (Организация
экономического сотрудничества
и развития). Цель этой помощи
состоит в том, чтобы не оставить
развивающиеся страны один на
один с обязательствами, взятыми
ими на себя в соответствии
с Конвенцией, и в первую очередь
она должна быть оказана государствам,
которым особенно угрожают изменения
климата. Эти подпункты предусматривают
помощь по переводу старых
технологий на экологически безопасные
принципы или по предоставлению
доступа к экологически безопасным
технологиям и “ноу-хау”.
Последующие
статьи определяют организационный
механизм функционирования Конвенции
и финансовые механизмы.
Таким
образом, РКИК сформировала определенное
пространство в сфере международного
права, установила принципы, с
которыми по большей части
готовы были согласиться все подписавшие
ее стороны. В ней заявляется, что проблема
изменений климата достаточно серьезна,
а странам Третьего мира даны заверения,
что ответственность за решение этой проблемы
в данное время лежит прежде всего на промышленно
развитых государствах. Конвенция недвусмысленно
формулирует принципиальный подход к
решению проблемы: постепенный, основанный
на постоянном уточнении информации, усиленно
подчеркивающий необходимость распространять
информацию и подвергать переоценке обязательства
сторон.
Одним
из первых, кто ратифицировал
Конвенцию, стало правительство
США, вскоре за ним последовали
и многие другие. К декабрю
1990 года РКИК ООН была ратифицирована
в общей сложности в 50 странах,
что стало достаточным для
ее вступления в силу. Это и
произошло спустя три месяца
в соответствии с законом. Такой
срок можно назвать достаточно
коротким для международного
соглашения подобного масштаба.
Уже после вступления Конвенции
в силу ее одна за другой
ратифицировали и многие другие
страны: ко времени переговоров
в Киото их было уже 167, не
считая ЕС. Российская Федерация
ратифицировала РКИК в ноябре
1994 г.
Следующим
шагом должен был стать запланированный
созыв первой ежегодной Конференции
участников Конвенции; эта конференция
была призвана оценить пройденный
со времени саммита путь и
определить направление дальнейшего
развития. Ее решили провести
в Берлине. На состоявшейся
в 1995 г. Первой сессии Конференции
Сторон РКИК было принято решение
1/СР1, получившее название “Берлинский
мандат”, в соответствии с
которым был начат международный
переговорный процесс по разработке
нового юридически обязательного
документа, дополняющего РКИК
в части конкретных обязательств
Сторон по численному сокращению
или ограничению выбросов. Обсуждение
организационных вопросов в Берлине
проходило довольно спокойно, если
не считать провала попыток
согласовать формальные процедурные
нормы (эта ситуация повторилась
и в Киото). Дольше всего продолжались
дебаты о торговле квотами. По этому вопросу
был достигнут перспективный компромисс,
предусматривавший пробные попытки в
этом направлении, но без четко сформулированных
обязательств по зачету эмиссии странам-донорам.
В Берлине стороны согласились с тем, что
прежние обязательства являются недостаточными
“для долгосрочных действий в период
после 2000 года”. Было решено начать вырабатывать
меры по ужесточению обязательств, взятых
на себя промышленно развитыми странами,
перечисленными в Приложении I. Было решено,
что новых требований по отношению к развивающимся
странам выдвигаться не будет, а “намеченный
объем работы необходимо завершить по
возможности к 1997 году, чтобы ее результаты
можно было утвердить на третьей сессии
Конференции сторон”. Так было положено
начало новым интенсивным переговорам,
в конце концов, завершившимся встречей
в Киото.
Подготовка
Киотского Протокола: переговорный
процесс
Конференция
в Киото стала самым многочисленным
и представительным событием
в деле международной охраны
окружающей среды со времени
Всемирного саммита в Рио-де-Жанейро,
прошедшего пятью годами ранее.
Киотская конференция, однако, принципиально
отличалась от саммита, где
речь шла о привлечении внимания
международной общественности к
проблеме климата, о выработке
общих принципов и стратегии
действий. В Киото представители
различных стран должны были
принять совершенно определенные
и юридически безупречные обязательства,
признав тем самым, что предыдущие
соглашения с их декларациями
и увещеваниями оказались недостаточными.
Отсюда и невероятная сложность
переговоров: надо было сформулировать
обязательства, найти способ их
точно сформулировать количественно,
распределить между участниками,
определить механизм контроля
за их исполнением. Основными
направлениями переговоров (и,
соответственно, дебатов) стали:
Планы
и мероприятия. В соответствии с
первым пунктом Берлинского мандата,
ЕС с первых же шагов особенно старался
добиться соглашения о том, какие
действия и мероприятия могли
бы осуществлять Стороны Конвенции.
Это и стало одним из предметов
для дискуссии, особенно со стороны
стран ОПЕК: мероприятия по решению
климатических проблем могут
иметь неблагоприятные побочные
результаты, и следует предусмотреть
способы сведения их к минимуму.
Ограничение
и сокращение эмиссии. Переговоры сосредоточились
на обязательствах по сокращению эмиссии,
принимаемых на себя странами в соответствии
с принципиальным положением Берлинского
мандата. Эти споры разворачивались
по трем направлениям: объем обязательств
(в течение какого времени они должны
быть выполнены, какие источники эмиссии
и стоки должны при этом учитываться);
уровень, на котором должны приниматься
обязательства (в том числе, следует ли
дифференцирование распределять обязательства
между Сторонами); и международные механизмы,
благодаря которым Стороны могут выполнять
свои обязательства с определенной гибкостью.
Проблемы
развивающихся стран и их участие
в Киотском режиме. Хотя Берлинский
мандат оговаривал, что развивающиеся
страны не должны брать на себя дополнительные
обязательства, он содержал в себе указание
на необходимость “продолжать развивать
существующие обязательства” развивающихся
стран, и это лишь один из нескольких
аспектов дискуссии о роли и потребностях
развивающихся стран, включая вопросы
передачи им новых технологий и финансирования.
Какие
общие выводы можно сделать
из рассмотрения переговоров
по Киотскому протоколу? Прежде
всего, следует отметить, что,
несмотря на кабинетные рассуждения
о том, что в эру экономической
глобализации национальное государство
постепенно теряет свое значение,
Киотский протокол – это, прежде
всего соглашение, выработанное
правительствами национальных государств.
Экологические общественные организации
возражали против практически
всех механизмов передачи квот,
не говоря уже о том, что
они хотели принятия более
жестких обязательств. Деловой мир
США был категорически против
Киото и потратил, видимо, до ста
миллионов долларов на лоббирование
своих интересов. Но правительства
решили достичь согласия и
сделали все, что считали возможным,
для защиты атмосферы планеты,
равно как и для защиты своих
собственных интересов.
В
создании Протокола поистине
поражает лидерство США. Соединенные
Штаты добились практически всего,
чего они хотели в отношении
гибкого выполнения обязательств
по Приложению I. Важных успехов
добился ЕС, в котором и население,
и ВНП больше, чем в США. Благодаря
его усилиям Соединенные Штаты и
страны ОЭСР приняли на себя более высокие
обязательства, чем это было бы реально
без давления ЕС. ЕС предотвратил включение
в Протокол наиболее потенциально опасных
предложений по стокам и, по крайней мере,
все время сохранял готовность обсуждать
свою политическую линию и предложения
по мерам борьбы с климатическими изменениями.
Но достаточно прочесть предложения США,
поданные в январе 1997 года, чтобы обнаружить
источник большинства новаций Киотского
протокола. Настойчивая последовательность
американцев поражает на фоне неуверенных
заявлений Японии или громоздкого, засасывающего
и изоляционистского подхода к выработке
решений в ЕС, ярко проявившегося в ходе
переговоров. В этом отразились принципиальные
проблемы ЕС в сфере внешней политики,
и государства, входящие в ЕС, должны бы
над этим крепко задуматься. Соединенные
Штаты не получили желаемого лишь в вопросе
о мере участия развивающихся стран. Более
того, давление США на них часто приводило
лишь к противоположному результату: их
сопротивление разгоралось с удвоенной
силой.
Главной
целью американской политики
было достижение максимальной
гибкости на всех направлениях
борьбы с климатическими изменениями.
Это было обусловлено воздействием
как политических, так и экономических
интересов США. Политически президентская
администрация не без основания
опасалась, что меры по сокращению
СО2 не удастся провести через
Конгресс или что их заблокирует
деловой мир. Поэтому она считала
принципиально важным использовать
все возможности для выполнения
обязательств путем сокращения
других газов, через стоки или
использование международных механизмов
гибкости. С экономической точки
зрения, США руководствовались концепцией
всеобщего равновесия, которая ставит
на первое место экономическую
эффективность и полагает, что
гибкий подход к реализации
обязательств позволяет с меньшими
затратами добиться тех же
положительных для экологии результатов.
Поэтому, чем более гибкий подход
будет применим, тем лучше. Эта позиция,
подкрепленная политическим преобладанием
США и относительной слабостью контраргументов,
в основном и определила исход дебатов
по большинству принципиальных проблем.
Еще
одной характерной чертой переговоров
в Киото стали внутренние неурядицы
развивающихся стран, которые
с трудом формулировали позитивные
идеи и с трудом достигали
по ним согласия. Страны с переходной
экономикой защищали свои интересы
успешно, привязывая их к интересам
ЕС или США в торговле квотами.
Развивающиеся страны, составлявшие
две трети участников конференции
и представлявшие три четверти
населения планеты, выдвинули
ряд инициатив в вопросе об
обязательствах (через АОСИС - Альянс
малых островных государств) и
в вопросе о возможных неблагоприятных
последствиях (АОСИС подавал предложения
о влиянии климатических изменений,
а ОПЕК - о влиянии мер по
борьбе с ними). За этими исключениями,
положительный вклад развивающихся
стран проявился только в некоторой
активности по предложению председательствующего
о добровольном присоединении
к обязательствам, в попытках
Коста-Рики поддержать ПСО (проекты
совместного осуществления), но эти
попытки не снискали одобрения
Г-77 (группа, объединившая около 100
развивающихся стран).
Многие
страны-члены ОЭСР сочли главным
недостатком переговоров провал
попыток ограничить выбросы в
развивающихся странах.
За
всеми этими разногласиями кроется
более глубокая и сложная проблема.
Протокол покоится на глобальных
организационных структурах, которые
делят мир на “Север” и
на “Юг”. В результате такие
страны, как Украина, которая еще
даже не представила своего
первого национального сообщения,
оказались подключены к обязательствам
и процедурам, разработанным для
развитых стран. Ни на секунду
никто не полагал, что будет
какой-то толк от объединения
в категорию “развивающихся”
таких разных стран, как новые
члены ОЭСР или беднейшие из бедняков,
самые населенные страны мира и крошечные
островные государства. В этом отношении
Киотский протокол является жертвой системы
самой ООН. Его структурные изъяны лишь
отражают ее недостатки, и усовершенствовать
Киотский режим ничуть не легче, чем реформировать
ООН.
Киотский
протокол: содержание, принципиальные
обязательства Сторон
Киотский
протокол, прежде всего, определяет для
каждой промышленно развитой страны
допустимый объем выбросов парникового
газа. Этот объем называется “количеством,
установленным” для “периода действия
обязательств с 2008 по 2012 год”. Обязательства
относятся к промышленно развитым
странам, перечисленным в Приложении
I Конвенции, а количественные выражения
обязательств указаны в приложении
“В” Протокола. Эти обязательства
заключаются в сокращении выбросов
на 5,2% по сравнению с уровнем 1990 года,
и первый параграф статьи 3 так формулирует
общий смысл обязательств: