Законодательный процесс в субъектах РФ

      В третьем чтении закон принимается  в целом. В исключительных случаях  может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

      Государственная Дума может провести три чтения в  один день, если предлагается бесспорный или срочный законопроект. «Так были приняты поправки к закону о противодействии  экстремистской деятельности, к закону о гражданстве РФ, в 2004 г. Закон о повышении налога на доходы от экспорта нефти»⁵

      В практику работы Думы вошло также  так называемое нулевое чтение, когда  основные положения президентских  и правительственных законопроектов предварительно обсуждаются и согласовываются с руководителями (представителями) депутатских объединений.

      Федеральные законы принимаются Государственной  Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании  по проектам федеральных конституционных  законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

      Принятые  Государственной Думой федеральные  законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который  рассматривает и ставит на голосование  поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.

      Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами  направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в субъектах РФ и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации не выносить его на заседание или рекомендовать вынести на заседание.

      В случае если принимается решение  рекомендовать одобрение закона Советом Федерации или рассмотреть его на заседании Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место в Государственной Думе, хотя имеются и существенные отличия. Сначала на заседании Совета Федерации выступает докладчик ответственного комитета, затем происходит обсуждение закона и голосование. Для одобрения необходимо большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. В противном случае закон считается отклоненным. Принятый Советом Федерации закон направляется Президенту РФ для подписания.

      Если  Президент РФ отклоняет закон, а  Государственная Дума повторно принимает  его в той же редакции, преодолев  таким образом вето Президента РФ, закон вновь поступает в Совет  Федерации, если он ранее им принимался. В этом случае комитет Совета Федерации, который ранее давал заключение по отклоненному закону, рассматривает его повторно и дает новое заключение. На пленарном заседании Совет Федерации принимает решение об одобрении или неодобрении закона, отклоненного Президентом РФ. Закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение голосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, в этом случае Совет Федерации солидаризуется с Президентом РФ, ибо президентское вето можно преодолеть только тогда, когда против него проголосуют не только 2/3 депутатов Государственной Думы, но и 1/3 членов Совета Федерации.

      Ряд особенностей существует при рассмотрении в Совете Федерации федерального конституционного закона (для его  одобрения необходимо 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации), а также закона о поправках к Конституции РФ. Закон о поправках также должен быть принят в Совете Федерации 3/4 голосов от общего состава. Затем Совет Федерации уведомляет субъекты РФ о принятии закона о поправке к Конституции и в течение пяти дней текст закона рассылается законодательным (представительным) органам субъектов РФ.

      Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству ведет учет данных: какие субъекты РФ одобрили закон  о поправке к Конституции РФ в целом, какие внесли предложения об изменениях текста. Затем на пленарном заседании Совета Федерации подводятся итоги: одобрен или нет в течение года закон о поправке 2/3 субъектов РФ. Если получено одобрение менее 2/3 субъектов РФ, рассмотрение данного закона прекращается.

      В том случае, когда закон отклонен Советом Федерации может возникнуть дополнительный этап – преодоление  разногласий между Советом Федерации  РФ и Государственной Думой в  связи с отклонением принятого  Государственной Думой закона.

      При отклонении федерального закона Советом  Федерации Государственная Дума может: «1) принять вторично закон  в прежней редакции (для этого  требуется ²/₃ голосов ее членов); 2) принять закон со всеми изменениями, предложенными Советом Федерации (затем закон снова должен быть принят Советом Федерации); 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации (в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы) для преодоления разногласий по спорным положениям закона (Регламент Совета Федерации представителей этой палаты в согласительной комиссии называет «депутацией Совета Федерации»)».⁶ Решение согласительной комиссии принимается при согласии той и другой стороны, происходит раздельное открытое голосование представителей Государственной Думы и Совета Федерации. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения; имеющиеся разногласия; предложения по их преодолению; невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии.

      При повторном рассмотрении закона Государственная  Дума рассматривает только предложения  комиссии и может их принять либо отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов, что имело место. Таким образом Дума может одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон не может никогда.

      Подписание  и обнародование (промульгации) федерального закона Президентом РФ это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.

      Мотивы  отклонения Президентом РФ законов могут быть самые разные. Среди возможных мотивов отклонения могут быть: противоречие закона (его отдельных положений) Конституции РФ, другим ранее принятым законам (без изменения их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона Президентом РФ предшествует изучение закона в Государственно-правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

      Если  закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия: «1) президентское  вето преодолевается ²/₃ голосов в каждой палате. Если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не считается принятым; 2) палаты принимают предложения Президента, и тогда закон принимается простым большинством голосов и поступает ему на подпись; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, и он передается на подпись Президенту, который решает, согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложений Президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный процесс начинается снова».⁷

Все законы должны быть подписаны Президентом РФ. Неподписанные  законы не публикуются. 

      1.2. Участники законодательного процесса

      Действующая российская Конституция определила трех участников законодательного процесса: это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума.

      Согласно  Конституции, право принятия федеральных  и федеральных конституционных  законов принадлежит исключительно  Федеральному Собранию, которое состоит  из двух палат: Государственной Думы – нижней палаты и Совета Федерации – верхней палаты. Что же касается Совета Федерации, то структура верхней палаты основана на федеративном устройстве нашего государства. Конституцией оговорено, что палаты работают раздельно. В то время как депутаты Государственной Думы работают на постоянной основе, члены Совета Федерации являются, фактически, совместителями, собираясь на заседания примерно раз в два месяца. Происходит это по утвержденному палатой плану. Дума же в течение года проводит две сессии: весеннюю и осеннюю.

      В Государственной Думе 450 депутатов, из которых 225 имеют мандаты от партий и политических движений и избирались по партийным спискам, а еще 225 проходили в Думу через одномандатные округа. Все депутаты обладают одинаковыми полномочиями.

      В Совете Федерации 178 членов; в него ходят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации – глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа власти, т.е. вакансии в верхней палате замещаются по должности. Палаты Федерального Собрания имеют общую задачу – принятие законов, хотя круг ведения и полномочия каждой палаты при этом различны.

      За  Президентом Российской Федерации  Конституция РФ закрепила право  подписания и обнародования, принятых двумя палатами законов, тем самым, сделав его полноправным участником законотворческого процесса.

Глава 2.  Законодательный  процесс в субъектах  РФ

        Законодательный процесс  в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему  процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

  Как известно, федеральная Конституция  закрепляет общие принципы и отдельные  формы нормотворчества субъектов  Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

  Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и  дополнениями) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

  В принципе процедура подготовки и  принятия нормативных правовых актов  субъектов Федерации соответствует  аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений⁸.